Un guide méthodologique ’interdirectionnel’ pour la surveillance électronique. Circ. 28 juin 2013, guide méthodologique sur le placement sous surveillance électronique
Le 23 juillet 2013, par Geneviève Koubi,
Après l’élaboration des circulaires interministérielles, voici la composition des circulaires interdirectionnelles.
La circulaire JUSD1317006C du 28 juin 2013 relative au guide méthodologique sur le placement sous surveillance électronique est effectivement qualifiée de circulaire interdirectionnelle. Cette qualification se justifie par le fait qu’elle est signée des directeurs de divers services. Sont les signataires de cette circulaire portant guide, les directeurs de la protection judiciaire de la jeunesse, de l’administration pénitentiaire, des affaires criminelles et des grâces, des services judiciaires - ce, même si l’en-tête présente comme auteur de la circulaire "La garde des sceaux, ministre de la justice". Cette dimension interdirectionnelle est d’ailleurs confirmée par la liste des destinataires "pour attribution" [1] et "pour information" [2] qui relèvent tous de ces différents services.
Publiée au Bulletin officiel complémentaire du 15 juillet 2013, du ministère de la justice, insérée sur le site "circulaire....gouv.fr" le 18 juillet 2013, la circulaire du 28 juin 2013 relève de la catégorie des "mesures d’organisation des services retenues par le ministre pour la mise en œuvre des dispositions dont il s’agit" et de celle des "directives adressées par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles. Interprétation à retenir, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, lorsque l’analyse de la portée juridique des textes législatifs ou réglementaires soulève une difficulté particulière". Or, les circulaires qui s’affichent dans ces catégories prétendent par ces appellations entrer dans le cadre des mesures pouvant être émises directement par un ministre au titre de leur qualité de ’chef de service’... Une vérification attentive des circulaires classées dans ces catégories pourrait être réalisée ; peut-être permettrait-elle de signifier que l’association entre ces deux catégories, mesures d’organisation et directives, retraduit une attitude de prudence de la part des administrations, la mention renvoyant à "l’appréciation souveraine du juge" laissant supposer que certaines des dispositions insérées dans les circulaires en cause génèrent quelques doutes...
De plus en plus de circulaires intégrées dans ces domaines d’organisation ou d’application portent "guide", de bonne pratique ou de bonne conduite, ou "charte", d’utilisation ou d’usage, ou "mode d’emploi" d’ensembles de mesures réglementaires ou techniques. La nature de ces circulaires hybrides demeure encore incertaine. Dans leur ensemble, elles ne sont ni interprétatives, ni pédagogiques. Elles déroulent, souvent en quelques annexes, des étapes, des phases, des procédures, des fiches pratiques, des lettres-types, des tableaux, etc. dont les appuis réglementaires ou législatifs ne sont pas systématiquement révélés ou s’avèrent indéterminés...
Tel est le cas de la circulaire relative "au guide méthodologique sur le placement sous surveillance électronique".
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La distinction entre les différents éléments composant ces textes administratifs dits "circulaires" apparaît désormais indispensable pour comprendre les orientations choisies par les différentes productions des ministres - ou des bureaux dans les ministères et les administrations. Il ne s’agit pas dans ce cadre de s’interroger exclusivement sur leur portée juridique éventuelle, mais plutôt de se pencher sur la classification générale de "circulaire" donnée à ces ensembles disparates qui agglomèrent des dispositifs hétérogènes.
S’il fallait dessiner les contours concrets de la circulaire, ce devrait être seulement et exclusivement ceux formés par le texte qui précède la signature de son/ses auteurs-signataires. Les autres textes et documents annexés sans être qualifiés en tant qu’annexes, à l’image des chartes, des modes d’emploi ou des guides, doivent en être disjoints. Au moins, ils devraient l’être s’ils comportent des prescriptions précises, et dans la mesure où ils n’offrent pas une lecture ou une interprétation d’autres textes, juridiques cette fois. Les annexes, généralement bien nommées, devraient alors être simplement considérées comme des illustrations techniques ou porteuses d’informations complémentaires.
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Le texte de la circulaire du 28 juin 2013 proprement dit, c’est-à-dire celui qui précède les signatures, revient pourtant à faire part de la nécessité de présenter un guide spécifique, ce guide répercutant par ailleurs la plupart des données qu’il avance. Quelques formules ne s’y retrouvent pas toutefois, comme par exemple, celles qui font de la surveillance électronique « à la fois (une) mesure d’aménagement de peine (PSE), (une) modalité d’exécution de fin de peine (surveillance électronique de fin de peine - SEFIP) et (une) mesure intermédiaire entre la détention provisoire et le contrôle judiciaire (assignation à résidence sous surveillance électronique -ARSE) ». Les chiffres rendant compte de l’« essor de la surveillance électronique » viennent à l’appui de l’argumentation sur l’organisation des techniques et des pratiques.
Pour confirmer la production d’un tel guide, sont cités d’autres "documents" qui avaient pour but de répondre à certaines interrogations, tels la circulaire JUSK0540103C du 23 décembre 2005 relative au PSE, dite désormais "obsolète". Ainsi, « il est apparu nécessaire de l’abroger au profit d’un document unique, aisément accessible à tous les praticiens, prenant en compte ces évolutions et compilant l’ensemble des documents concernant le PSE, visant à en faciliter le prononcé et la mise en œuvre. » Le guide méthodologique constitue ce document unique, il est le « fruit d’un travail interdirectionnel élaboré après une phase d’échanges avec des intervenants de terrain pénitentiaires et judiciaires. Destiné aux acteurs judiciaires et pénitentiaires, cet outil pédagogique complet vise non seulement à préciser, d’une manière générale, les orientations nationales relatives à la surveillance électronique fixe, mais également à décrire plus spécifiquement l’ensemble des procédures à suivre lors de chacune des étapes de la mise en œuvre d’une mesure de surveillance électronique. Il vise également à permettre l’harmonisation des pratiques existantes et à souligner les spécificités relatives aux mineurs. »
Puisqu’il s’agit de remplacer une circulaire de contenu obsolète, cette circulaire du 28 juin 2013 s’attache à légitimer la confection du guide méthodologique qu’elle promeut et à justifier les annexes qui le complètent.
Des mises à jour sont évoquées à propos du matériel technique de la surveillance électronique comme sur les dispositions relatives aux acteurs de ces mesures, « avec un rappel du rôle désormais central des SPIP et des pôles centralisateurs de surveillance électronique au sein de l’administration pénitentiaire, ainsi que de celui des services de la protection judiciaire de la jeunesse dans le cadre de la surveillance électronique des mineurs ». Des précisions sont introduites sur « chaque étape de mise en œuvre des mesures de surveillance électronique, de la phase d’instruction (enquête de faisabilité préalable) à celle de leur prononcé (contenu et forme de la décision, délais de pose du matériel, formalités d’écrou notamment) et de leur mise en œuvre jusqu’à leur terme (pouvoirs de coercition du juge de l’application des peines, incidence d’une nouvelle condamnation en cours d’exécution du PSE notamment), (...) sur la procédure à suivre en cas de prononcé d’un PSE ab initio par la juridiction de jugement, (... sur) les mesures d’ARSE et de SEFIP par rapport aux circulaires de référence du 18 mai 2010 et du 3 décembre 2010, qui restent en vigueur. ». Des clarifications concernent « la procédure de gestion des alarmes liées à la surveillance électronique fixe pour les majeurs comme pour les mineurs ».
La proposition d’une distinction entre le corps de la circulaire et ses prolongements en forme de mode d’emploi ou de guide, semble perdre tout intérêt à la lecture de ces paragraphes qui résument le document qui les suit. Pourtant, une formule devrait être retenue comme rendant compte d’une tentative d’interprétation prospective des textes applicables, en ouvrant sur d’autres champs et en parcourant d’autres terrains : « La parution de ce guide pourra également être l’occasion de poursuivre la réflexion autour de cette mesure dans le cadre, par exemple, des conférences régionales semestrielles sur les aménagements de peine et les alternatives à l’incarcération ».
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Ce ne serait donc que par cette conclusion que le texte signé des quatre directeurs d’administration centrale revêt la qualité de circulaire administrative...
.... laquelle est distincte du guide méthodologique sur le placement sous surveillance électronique qui forme pourtant son objet.
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Dès les premiers paragraphes composant le guide méthodologique du placement sous surveillance électronique, la surveillance électronique est présentée comme « consist(ant) à imposer à une personne mise en examen ou condamnée, en lieu et place d’une période d’incarcération, une assignation en un lieu dont elle ne peut s’absenter qu’à des horaires déterminés par un magistrat. / Un dispositif technique de surveillance électronique assure, en temps réel, le contrôle du déroulement de la mesure. Elle permet ainsi d’éviter les effets désocialisants de l’incarcération, en favorisant notamment le maintien des liens de la personne placée avec son environnement familial et social et en encourageant toute activité propice à son insertion ». Il rappelle ensuite, comme le faisait la circulaire proprement dite, les paliers législatifs par lesquels son institution a pu être élaborée : la loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 prévoyant initialement par ce biais d’une surveillance électronique l’aménagement d’une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à un an ; la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice qui a étendu l’application du placement sous surveillance électronique (PSE) au contrôle judiciaire ; la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité qui a « permis le prononcé "ab initio" du PSE par les juridictions de jugement et, sur proposition du procureur de la République, par le juge dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité » ; la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 qui a « élargi les critères d’octroi des aménagements de peine, parmi lesquels le PSE qui peut désormais être accordé dès lors que la personne condamnée doit exécuter une ou plusieurs peines ou un reliquat de peine d’une durée inférieure ou égale à deux ans (un an si la personne est en état de récidive légale) ».
L’introduction au guide méthodologique signale encore que cette dernière loi de 2009 a introduit deux nouvelles mesures relatives à la surveillance électronique fixe : « - dans un cadre pré-sentenciel, la mesure "d’assignation à résidence sous surveillance électronique"(ARSE), nouvelle mesure intermédiaire entre la détention provisoire et le contrôle judiciaire, qui remplace le contrôle judiciaire assorti d’un PSE ; - dans un cadre post-sentenciel, la "surveillance électronique de fin de peine" (SEFIP) en exécution de la fin de peine d’emprisonnement, concernant les personnes détenues condamnées à une peine initiale inférieure ou égale à cinq ans dont le reliquat restant à subir est de quatre mois ou, pour les peines inférieures ou égales à six mois, des deux-tiers de la peine, et sous réserve des critères d’exclusion prévus par la loi ».
Le développement de la surveillance électronique s’inscrit de plus, du fait de la la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, dans les objectifs « de lutte contre la récidive et d’insertion ou de réinsertion des personnes prévenues ou condamnées, dans l’intérêt de la société et dans le respect des victimes. »
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Le "guide méthodologique" que cette circulaire du 28 juin 2013 annonce alors a pour but de « - préciser les orientations nationales relatives à la surveillance électronique fixe,- décrire l’ensemble des procédures à suivre lors de chacune des étapes de la mise en œuvre d’une mesure de surveillance électronique, - harmoniser les pratiques professionnelles existantes, - fixer les spécificités pour les mineurs. »
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Il suffit de lire le "sommaire" du guide, qui compose la plus grande partie de ce document dit "circulaire interdirectionnelle", pour se convaincre que quiconque s’intéresse à la matière ou effectue une recherche sur cet aménagement de peine ne saurait passer outre une lecture attentive de cette longue circulaire et de ses annexes [3].
L’ensemble formé par la circulaire et le guide lui-même suivi des annexes livre des informations précieuses sur les formes de décision d’octroi de la mesure, sur les principaux acteurs de la mise en œuvre de la mesure sur les matériels et les modalités de fixation du bracelet (à la cheville ou au poignet), sur les formalités d’écrou et les modes d’enregistrement auprès de l’administration pénitentiaire, sur les méthodes et les techniques de vérification, sur tous les procédés et procédures de la surveillance électronique, donc.
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La méthode n’est pourtant pas la pratique...
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Notes :
[1] Ils sont : les procureurs généraux près les cours d’appel, le procureur de la République près le tribunal supérieur d’appel, les procureurs de la République près les tribunaux de grande instance, les directeurs interrégionaux des services pénitentiaires, le directeur interrégional, chef de la mission des services pénitentiaires de l’outre-mer, les directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation, les directeurs et chefs d’établissements pénitentiaires, les directeurs interrégionaux de la protection judiciaire de la jeunesse, les directeurs territoriaux de la protection judiciaire de la jeunesse
[2] comme les premiers présidents des cours d’appel, le président du tribunal supérieur d’appel, les présidents des tribunaux de grande instance, les juges de l’application des peines et les juges des enfants.
[3] Annexe 1 : Formulaire de recueil écrit du consentement à la mesure ; Annexe 1 bis : Formulaire PJJ de recueil écrit du consentement du mineur à une mesure de surveillance électronique ; Annexe 1 ter : Formulaire de recueil de l’avis des titulaires de l’autorité parentale pour le placement sous SEFIP d’un mineur ; Annexe 1 quater : Formulaire de recueil de l’avis des titulaires de l’autorité parentale pour le placement sous PSE ou ARSE d’un mineur. // Annexe 2 : Formulaire de recueil de l’accord du maitre des lieux. //Annexe 3 : Trame d’enquête technique ; Annexe 3 bis : Trame d’enquête technique PJJ. // Annexe 4 : Liste des documents nécessaires à l’enquête de faisabilité. // Annexe 5 : Tableau récapitulatif des délais de pose. // Annexe 6 : Tableau de concordance en cas de révocation d’une mesure de surveillance électronique concernant une femme ou un mineur. // Annexe 7 : Formulaire d’attestation de l’état du matériel remis par l’administration pénitentiaire à la personne placée et de l’état du matériel restitué par la personne à l’administration pénitentiaire. // Annexe 8 : Décision de modification des horaires de placement sous surveillance électronique. // Annexe 9 : Tableau récapitulatif de la procédure de gestion des alarmes par les pôles centralisateurs de surveillance. // Annexe 10 : Formulaire « Fin de mesure d’ARSE et retrait du dispositif » ; Annexe 10 bis : Formulaire PJJ « Fin de mesure d’ARSE et retrait du dispositif ».