Quid du fonctionnaire ? (billet d’humeur)

Le 3 décembre 2012, par Catherine Piquemal-Pastré,

Une question d’actualité ... mais qu’est-ce donc qu’un fonctionnaire ?

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La question n’est pas sans intérêt à l’écoute de certains propos, à la lecture de certains documents, dont l’actualité nous fournit les éléments.

- 1. Les salariés des entreprises publiques ne sont pas des fonctionnaires.

A propos de la possible éventuelle nationalisation des usines de Florange, certain commentateur, appartenant au groupe de ces chroniqueurs dont on note « le règne » [1] : « ils sont partout, ils savent tout, mais quelle légitimité ? », a pu dire, que si l’on avait nationalisé ce site industriel, les salariés seraient devenus des fonctionnaires !

Comme si le mot de fonctionnaire était un gros mot, c’est, en tout état de cause dans l’ignorance complète de ce qu’est un fonctionnaire que ce chroniqueur, qui ne sait pas tout, a fait cette affirmation qui prend, du fait de son audience, force de vérité !

Si une telle nationalisation avait été, pouvait être faite, nous aurions eu, sur le plan juridique, la création d’une entreprise publique puisque, selon la définition classique, une entreprise publique est une entreprise dont la majorité du capital social appartient à une personne publique.

Même si protéger ainsi l’industrie métallurgique française est une action menée dans l’intérêt général de la nation, il n’est en aucune façon question de créer un quelconque service public. Le service public étant destiné à mettre à la portée de tous les mêmes biens, les mêmes services, rien de cela en l’espèce ; autrement dit, l’entreprise publique qui aurait été ainsi créée n’aurait pas été une entreprise publique de service public. Comme on avait pu dire, à propos de Renault, entreprise nationalisée à la Libération, dans le cadre d’une nationalisation-sanction, que faire des voitures n’était pas une mission de service public, faire de l’acier ne répond pas non plus aujourd’hui à une telle mission.

L’entreprise publique qui aurait été ainsi créée n’aurait eu à assurer aucune mission de service public, or, seules les entreprises publiques assurant des missions de service public sont dites « entreprises à statut », leur personnel disposant d’un statut organisant ainsi une situation spécifique pour ses agents, afin de répondre aux exigences du service public fondées sur les principes fondamentaux hérités de « l’École du service public » dont le noyau dur est constitué par les « lois » de Rolland que sont les principes de continuité, d’égalité et de mutabilité.

Nous sommes là dans un monde totalement étranger à la production d’acier, l’entreprise publique qui aurait pu être créée du fait de la nationalisation aurait eu un personnel fait de salariés soumis au droit commun du travail, sans exigence spécifique à satisfaire, donc sans statut.

Au surplus, ajoutons que les agents des entreprises « à statut » ne sont pas des fonctionnaires, car, si les agents de ces entreprises disposent pour les raisons de missions de service public à assurer, ci-dessus évoquées d’un statut, il s’agit d’un statut de droit privé, comme celui des cheminots par exemple, relevant du ressort du juge des prud’hommes, or le statut des fonctionnaires est un statut de droit public, appliqué sous le contrôle du juge administratif.

Pour ces multiples raisons juridiques, ces chroniqueurs qui « règnent » aujourd’hui ne savent pas, à l’évidence, « tout », à moins qu’ils aient en tête l’idée de banaliser la situation des fonctionnaires, comme on peut le faire par ailleurs, en évoquant à leur propos la notion de « métiers ».

- 2. Être fonctionnaire n’est pas un « métier comme les autres ».

Se basant sur le rapport Fagon, le statut de la Fonction Publique de 1946 insistait sur le fait que la Fonction Publique n’était pas un métier comme les autres.

L’État ne devant pas être considéré comme un simple patron, puisque, étant en droit de réclamer de ses agents, au nom des exigences du service public, une discipline plus sévère, pas question donc, que l’État employeur puisse discuter à égalité avec ses agents des conditions de leur emploi. En conséquence, « le lien qui unit l’administration et le fonctionnaire ne saurait donc être considéré comme un contrat librement et entièrement débattu entre les parties » [2]. D’où la mise à l’écart de toute question de contrat de fonction publique ; le fonctionnaire est depuis lors, dans une situation statuaire, aujourd’hui, légale et réglementaire.

Mais si le but à atteindre, c’est le fonctionnement des services publics « dans la paix, l’ordre et la collaboration cordiale à tous les échelons de la hiérarchie, ce n’est pas par (...) l’autoritarisme et la contrainte que l’État y parviendra » [3]. D’où la nécessité alors de faire collaborer les agents à l’organisation et à la gestion de leurs services.

De fait, la grande affaire de 1946, c’est la reconnaissance du droit syndical aux fonctionnaires. Ces derniers avaient été exclus de la loi du 2l mars 1884. Une loi spéciale avait été prévue en 1920 mais jamais mise à l’étude depuis, même si l’on prenait officiellement l’avis des organisations syndicales de fonctionnaires et que l’on admettait leurs représentants dans maints commissions et comités officiels. Le statut de1946 se propose donc de régler définitivement la question. Mais c’est reconnaître le droit de grève comme une « manifestation brutale (...) action menée en marge des méthodes prévues, un acte révolutionnaire. Elle est donc en dehors du droit » [4]. Pour l’éviter, deux propositions furent faites : accorder aux fonctionnaires de fortes augmentations - pas de traitements inférieurs à 120% du minimum vital instauré à l’époque - ; donner du « grain à moudre » au monde syndical en l’impliquant dans la procédure complexe de la notation. Dans cette perspective, il convenait donc de faire appel au « syndicalisme de construction », ce qui se traduisit par la création du conseil supérieur de la Fonction publique et, dans chaque administration, de Commissions Administratives Paritaires (CAP) et de Comités Techniques Paritaires (CTP).

C’est donc un système de collaboration qui fut mis en place pour éviter les conflits ouverts [5].

Si aujourd’hui, « la gestion des ressources humaines doit être au cœur de la modernisation publique et du dialogue social entre le gouvernement et les organisations syndicales. Délaissée ces dernières années au profit d’une approche fondée sur une vision purement quantitative de l’efficacité, elle doit être restaurée et placée au cœur de nos préoccupations » [6] ; renouant ainsi, avec les fondements du statut de la Fonction publique, il ne faudrait pas, en revanche, laisser entendre que le fonctionnaire exercerait un métier comme un autre.

En évoquant une « amélioration des parcours de carrière », qui passerait « par la recherche d’une plus grande fluidité », par «  la possibilité de changer de métier » [7], une ambiguïté s’installe qui pourrait aller vers une banalisation de la situation du fonctionnaire, alors qu’il est, d’abord, et avant tout, chargé d’assurer une mission de service public, d’où la spécificité de sa situation par rapport aux salariés du secteur privé ; il ne faudrait pas alors oublier que pour cela la Fonction Publique n’est pas un métier comme les autres, que l’État employeur ne peut pas se comporter comme n’importe quel « patron ».

Or, « fluidité », ce mot sonne comme celui de « flexibilité », propre à une certaine conception des relations dans le monde du travail, qui en tout état de cause ne peut pas être retenue dans le monde de la Fonction publique, à moins de diluer celle-ci dans une « normalité » qui la menacerait dans son existence-même, privant du même coup l’État, les collectivités publiques, d’un moyen essentiel, fondamental pour leur action publique.

Notes :

[1] Télé Obs n°2508 du 29 novembre au 5 décembre 2012

[2] Rapport Y. Fagon, Ass. Nat. Constituante 17 sept. 1946

[3] Ibid.

[4] Ibid.

[5] Les coûts de ces deux innovations seront gommés premièrement par la baisse des effectifs qui se traduira par une masse budgétaire constante ; deuxièmement par un système de promotion sévèrement contrôlé par le parlement : le nombre de points indiciaires moyens et les avancées de grades faisant l’objet d’un encadrement strict en loi de finance.

[6] Marylise Lebranchu , Ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, « La gestion des ressources humaines au cœur de la modernisation publique » , Tribune, AJFP nov./déc. 2012, p. 301.

[7] Ibid.

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