Vidéosurveillance vs vidéoprotection ... sous CSU

Le 26 juin 2008, par Geneviève Koubi,

Par une circulaire du ministre de l’Intérieur en date du 26 mai 2008 (NOR : INTK0800110C), la vidéosurveillance – à laquelle nul ne semble faire désormais attention – opère un retour dans l’espace du droit administratif et dans les sphères du droit des collectivités territoriales. Cette circulaire, insérée dans les mécanismes de restructuration des services de sécurité intérieure [1], est une des illustrations de la dynamique impulsée par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales qui propose un cadre juridique à la conclusion, entre le maire d’une commune et le préfet du département, d’une convention de coordination entre la police municipale et les services de police ou de gendarmerie nationales. Elle est ainsi inscrite dans le mouvement général de contractualisation des rapports entre Etat et collectivités territoriales mais elle a spécifiquement pour objet les« raccordements » entre centres de supervision urbaine locaux et services de police et de gendarmerie.

Le développement de la vidéosurveillance désormais signifiée sous le label de la vidéoprotection [2] est, depuis quelques années et en dépit des atteintes portées à l’exercice des libertés fondamentales [3], une priorité gouvernementale [4]. Il est à ce titre intéressant de remarquer qu’un des derniers décrets du gouvernement d’avant mai 2007 est justement relatif à la Commission nationale de la vidéosurveillance [5]. Cette commission "consultative" est chargée de « donner son avis au ministre de l’Intérieur sur les évolutions techniques et les principes d’emploi des systèmes concourant à la vidéosurveillance » [6].

Prévue par les autorités publiques pour la protection des bâtiments publics [7] comme pour “la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans les lieux particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol”, la vidéosurveillance est d’effet permanent, occupant les recoins de ces espaces animés dans lesquels chacun se pense libre d’aller et venir sans entraves. Le quadrillage du territoire urbain par les caméras – signalées bien que cachées – est encore un sujet de débat ; mais la « surveillance » des déplacements dans les espaces publics [8] semblerait maintenant établie, justifiée, admise, intériorisée donc à peine vécue et ressentie. Les pancartes sur lesquelles le dessin d’une caméra est apposé sont obligatoires pour les systèmes fixes de vidéosurveillance installés sur la voie publique, elles sont souvent visibles mais peu vues, peu lues. L’affichette « souriez vous êtes filmés » qui fut détournée de sa fonction contestatrice devient peu à peu une décoration obsolète [9]. La disparition progressive des panneaux d’information comme l’affichage agressif de l’avertissement – exigé par la loi [10]– à l’endroit de tout usager d’un service ou de tout passant sur la voie publique sont des indices de cette acceptation passive d’une surveillance continue. Si le public circulant dans les viseurs des caméras est généralement informé de l’existence du système de vidéosurveillance, il n’y prête plus guère attention [11].

Il n’en demeure pas moins que la logistique générale de ces modes de surveillance transformés en systèmes de protection retient l’attention des pouvoirs publics dans la mesure où ils impliquent des actions de diverses natures : de la saisie des images en temps réel, de leur flux, de la sauvegarde d’une image et d’une séquence... jusqu’au traitement des données ainsi récoltées sur la bande passante et au stockage des informations transmises comme aux formes de leur utilisation...

Adressée aux préfets, la circulaire du 26 mai 2008 sur les Raccordements des centres de supervision urbaine aux services de police et de gendarmerie et conditions d’attribution du Fonds Interministériel de Prévention de la Délinquance en matière de vidéoprotection s’intéresse particulièrement au « raccordement » des centres de supervision urbaine (CSU) gérés par des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale [12] aux commissariats de police ou aux unités de gendarmerie — le "ou" n’étant ici plus tout à fait opératoire, police et gendarmerie fusionnant. Ce raccordement est recommandé « chaque fois qu’un intérêt opérationnel le justifie ». Le motif principal de cette attention ministérielle aux méthodes et moyens de surveillance n’est pas de faire en sorte que les interventions des agents ou brigades de police ou de gendarmerie soient plus rapides, plus efficaces. Il est de rationaliser le rapport institué entre l’Etat et les collectivités territoriales pour tout ce qui concerne la gestion des dispositifs, des images et de leurs utilisations. Et, ce faisant, il se réfère à une notion quelque peu abandonnée — sur un plan "pratique" — des discours ministériels, la notion de « confiance ». En effet, la circulaire du 26 mai 2008 préconise une redéfinition des termes de la convention signée entre d’une part l’Etat et d’autre part la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale suivant « les règles d’une relation confiante entre la collectivité territoriale et l’Etat » [13].

Le module retenu comme essentiel de cette redéfinition de la convention Etat/collectivité territoriale pour le raccordement des centres de supervision urbaine est la saisie en temps réel des images ou, pour reprendre les termes techniques de la circulaire, « l’accès direct aux images » [14] – lequel est dit « de nature à accélérer l’intervention des forces de l’ordre ». Il est pensé comme une source d’amélioration substantielle de « la qualité de l’information dont doivent disposer les responsables de la police et de la gendarmerie pour prendre les décisions qui s’imposent ». C’est à partir de ces images dépourvues de son et de relief mais particulièrement profondes et précises bien que captées sur un écran, que les interventions et opérations en matière de maintien de l’ordre public sont justifiées et réalisées. Mais ces raccordements « ne doivent … pas se traduire par un transfert vers les services de police et de gendarmerie de la charge de visualiser en permanence les images ». Outre la question financière sous-jacente, la recherche d’un « équilibre » n’est pourtant pas aisée en ce domaine où l’imprévisible évènement est maître du jeu.

En effet, en matière de sécurité civile et urbaine la détermination de prétendues zones à risque ne relève que d’observations générales, faites de constats, de présupposés et à coup de statistiques, qui ne peuvent suivre tous les déplacements des préoccupations ou des centres d’intérêt des différentes classes d’âge ou classes sociales [15] ; mais telle n’est pas la question soulevée en la matière car ce qui préoccupe le ministre est d’une toute autre nature. En effet, l’équilibre est recherché « entre la nécessité de satisfaire la demande légitime des maires ou des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale qui financent la vidéoprotection d’être informés des conditions de son utilisation et la préoccupation des responsables de police et de gendarmerie de préserver une capacité à la fois d’arbitrage entre les urgences et de décision dans l’action policière ». Cette formulation situe en fait le lieu de crispation des relations entre collectivités territoriales et Etat en matière de sécurité et de prévention de la délinquance. Elle est le moment justificateur de l’édiction de la circulaire, évoluant entre autorité et compréhension mais toujours en pleine conscience des enjeux financiers. Ainsi la circulaire rappelle-t-elle que « l’Etat, par l’intermédiaire du Fonds interministériel de prévention de la délinquance peut financer à 100% les dépenses d’équipement liées au raccordement des centres de supervision urbaine ». Elle précise toutefois que « le financement ne saurait … être systématique » ; pour cela, il est nécessaire de « s’assurer qu’il présente un intérêt réel pour la sécurité publique, ce qui exclut, sauf exception, de raccorder des installations de vidéoprotection ne comportant qu’un très petit nombre de caméras » [16].

Le partenariat entre les services de police ou de gendarmerie et la collectivité territoriale dépend ainsi des appréciations portées sur les zones, lieux, espaces publics couverts par les caméras protégées des risques de dégradation matérielle et technique pour protéger les populations des risques de dégradation civile et sociale. En effet, en redoutant « l’augmentation vraisemblable du nombre de demandes de subventions dans les mois à venir, non seulement pour les raccordements mais surtout pour des études ou pour l’installation ou l’extension de dispositifs » la circulaire demande aux préfets de « définir des priorités ». Or le document annexé à la circulaire présente une liste de « critères minimum pour être subventionnable » qui réduit d’autant le « pouvoir d’appréciation » dont aurait pu disposer le préfet. De ce fait, « un dispositif n’ayant pas fait l’objet d’une étude préalable attentive a peu de chance d’être recevable pour une demande de subvention ». Outre les configurations essentiellement techniques [17], deux séries de critères sont énoncées, l’une pour les demandes de subvention des études, l’autre concernant les projets d’installation ou d’extension des dispositifs de vidéoprotection et l’interopérabilité envisagée des systèmes de stockage et d’exportation des données vers les forces de police et de gendarmerie.

• Sont de ces critères pour ce qui concerne les demandes de subventions des études : leur intégration dans une stratégie de sécurité, c’est-à-dire leur articulation avec des modes de mise en commun des moyens ou des finalités ; les modalités de leur association avec les services de police et de gendarmerie ; leur extension vers les usages possibles de la vidéoprotection « autres que la prévention de la délinquance ou l’utilisation judiciaire (services d’incendie, ordures ménagères, propreté des rues, fluidité du trafic…) ».

• Sont de ces critères pour l’examen des dispositifs de vidéoprotection envisagés leur but en termes de sécurité et notamment de prévention de la délinquance : la taille du dispositif de vidéosurveillance sur la voie publique [18] ; le flux des images et le rapport entre images observées et images non observées [19] ; les modes de transmission aux services de police ou de gendarmerie [20] ; et, plus ambigu, l’« accord des services de police ou de gendarmerie sur le dispositif avec notamment un avis sur l’emplacement des caméras et son intérêt par rapport aux risques de délinquance ». Mais encore, la recherche de la diminution de coûts est clairement exposée : la diversification des usages de la vidéoprotection pour d’autres objectifs d’intérêt général (salubrité, circulaire, surveillance ou fonctionnement de certains services …) de la collectivité ; la mutualisation de fibres optiques et des câbles ou des supports (lampadaires ou feux rouges) ; l’organisation des renvois vers le centre de supervision urbaine des images d’autres centres vidéos annexes (hôpital, centre commercial…).

Tout ceci se comprend en attendant que « le comité de pilotage stratégique de la vidéoprotection qui travaille à l’élaboration d’outils d’aide à la décision » soit parvenu à des solutions satisfaisantes (et peu coûteuses). Car la convention-type prévoit effectivement la création d’un comité de pilotage qui « • participe à l’élaboration du dispositif de vidéoprotection et à son évolution, notamment en s’assurant que les lieux surveillés et les périodes pendant lesquelles cette surveillance s’exerce correspondent à la réalité de la délinquance, et en étant associé au choix des lieux d’implantation de nouvelles caméras ; • élabore en concertation avec le procureur de la République un protocole d’exploitation des images (…). Ce document définit les modalités de la transmission des images par le centre de supervision urbaine aux services de police ou de la gendarmerie et les conditions d’utilisation de ces images par ceux-ci et chaque fois que nécessaire, les procédures à appliquer pour les principaux types de situations… ».

L’encadrement des systèmes de surveillance s’avère donc de plus en plus affirmé et affiné sur le terrain... administratif.

Notes :

[1] V. pour en retrouver les principaux paliers d’une évolution législative : L. n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité ; L. n° 2002-1094 du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ; L. n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

[2] Le terme est sans aucun doute plus aisément acceptable / accepté par la population…

[3] Que trop souvent rappelées ! Sans oublier que maintenant l’identification des individus est possible par les logiciels de “reconnaissance des visages” tandis que d’autres logiciels traquent les comportements “différents” ou “fouillent l’intimité” de chacun...

[4] V. par ex. Voeux à la presse et la présentation du bilan 2007 et des priorités 2008 du ministre de l’Intérieur.

[5] D. n° 2007-916 du 15 mai 2007 portant création de la Commission nationale de la vidéosurveillance.

[6] Sans doute serait-elle en voie de suppression quoiqu’à l’article 5 du décret l’instituant, il est précisé que « les membres de la Commission nationale de la vidéosurveillance exercent leurs fonctions à titre gratuit ».

[7] permettant l’économie d’emplois sur des postes de garde statique...

[8] Elle est également mise en oeuvre dans les espaces privés… mais ce thème ne sera pas là retenu.

[9] V. D. Forest, « Libres propos - Vidéosurveillance et projet de loi anti-terroriste : un état des lieux », LPA 21 octobre 2005, p. 4.

[10] V. art. 13-1. - I. du D. n° 96-926 du 17 octobre 1996 relatif à la vidéosurveillance pris pour l’application de l’article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 : « L’information sur l’existence d’un système fixe de vidéosurveillance filmant la voie publique est apportée au moyen de panonceaux comportant un pictogramme représentant une caméra. / II. - L’information sur l’existence d’un système de vidéosurveillance dans les lieux et établissements ouverts au public est apportée au moyen d’affiches ou de panonceaux. Afin de garantir une information claire et permanente des personnes filmées ou susceptibles de l’être, le format, le nombre et la localisation des affiches ou panonceaux sont adaptés à la situation des lieux et établissements ».

[11] Alors même que l’efficacité de ces dispositifs n’est pas encore réellement établie, mais le plan d’équipement est lancé.

[12] En référence à l’article L. 5211-60 CGCT : « Lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale exerce la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance, il peut décider, sous réserve de l’accord de la commune d’implantation, autorité publique compétente au sens de l’article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité, d’acquérir, installer et entretenir des dispositifs de vidéosurveillance. Il peut mettre à disposition de la ou des communes intéressées du personnel pour visionner les images ».

[13] Une étude approfondie de la notion de « confiance » dans le cadre du droit administratif deviendrait essentielle, notamment en ce qu’elle se penserait en relation avec les fonctions particulières du « contrat » dont le Conseil d’Etat a fait la matière de son récent rapport public pour 2008 — (idée de sujet d’article ou de thèse ?).

[14] Ce qui signifie, suivant le glossaire donné par les pouvoirs publics, "la capacité d’un système de stockage à pouvoir accéder directement à une information enregistrée, sans parcourir l’enregistrement". Mais de fait, ce serait plutôt par un "accès séquentiel aux images" que les opérations de police s’effectueraient plus valablement.

[15] Les études sociologiques menées sur ces déplacements permet d’affirmer que les notions géographique et policière de quartier ne reflète aucunement la vie sociale et civile de la population de ce quartier — à moins de vouloir constituer des espaces ghettoïsés.

[16] Ce qui revient à inciter à une multiplication des “caméras publiques”… Un petit détour vers les brèves informations données par la CNIL n’est pas inutile : Quelles sont les conditions à respecter avant de mettre en place des dispositifs de vidéosurveillance ?.

[17] V. sur ce point : Arr. du 3 août 2007 portant définition des normes techniques des systèmes de vidéosurveillance. Cet arrêté a pour particularité de présenter en "annexe" des spécifications qui relèvent d’une dynamique administrative interne : il introduit en effet, dans l’explicitation proposée de chacun de ses articles, des éléments disposés en "circulaire administrative".

[18] Etant précisé qu’« en dessous d’une caméra pour 1000 habitants, il est tout à fait douteux que le projet ait un sens ».

[19] Notant que celles-ci « n’ont pas d’effet direct de dissuasion » ; resterait à connaître le quidam qui se poserait la question : comment savoir lesquelles le sont ?

[20] Ce critère étant curieusement associé à une remarque contradictoire : « Quand les images ne donnent jamais lieu à intervention elles n’ont pas d’effet dissuasif. D’où la nécessité que la collectivité accepte de transmettre les images aux services de police ou de gendarmerie avec une liaison payée par l’Etat ». Seraient donc attendus des incidents ou ceux-ci devraient avoir lieu pour justifier le dispositif de vidéoprotection ! N’y a-t-il pas indirectement une incitation au débordement afin de maintenir le dispositif, de justifier le raccordement des centres de supervision, d’obtenir les financements correspondants ?

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Pr. Geneviève Koubi

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