L’Etat d’un département raccourci ou racorni Circ. 7 juillet 2008 relative à l’organisation de l’administration départementale de l’Etat

Le 9 juillet 2008, par Geneviève Koubi,

Ni disparition d’une circonscription administrative/collectivité territoriale, ni remaniement des compétences administratives, mais réorganisation de l’administration de l’Etat...

...

La circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2008 relative à l’organisation de l’administration départementale de l’Etat [1] prévoit donc essentiellement une nouvelle répartition territoriale des services de l’Etat sur le territoire de la France. L’échelon départemental ne serait plus considéré comme essentiel au maillage territorial de l’administration centrale et les fonctions liées à l’aménagement du territoire semblent ne plus devoir être retenues comme substantielles [2].

Cette circulaire fait référence à une « instruction du 19 mars 2008 » qui n’a pas fait l’objet d’une publication générale, elle est demeurée document administratif interne à l’administration territoriale de l’Etat. L’instruction du 19 mars 2008 fut d’ailleurs émise en parallèle à un discours du Premier ministre du même jour qui évoquait un approfondissement et un renforcement des démarches engagées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques ; elle a été distribuée aux préfets au moment même où était institué un secrétariat d’Etat destiné, au prétexte de l’aménagement du territoire et de la « région capitale », à construire le « Grand Paris ». En même temps, dans une lettre adressée à tous les membres du Gouvernement, le Premier ministre avait aussi insisté sur le caractère interministériel de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et sur la nécessité de son suivi continu et attentif. L’instruction du 19 mars 2008 avait alors posé les premiers jalons d’un réagencement des politiques publiques autour de la RGPP et ainsi permis au Premier ministre d’esquisser les (‘futures’) structurations des « Directions régionales », la région étant la première concernée par les politiques publiques de l’Etat. Il avait exposé certaines des représentations que la circulaire du 7 juillet 2008 voudrait maintenant impulser afin de les introduire progressivement dans le système juridique.

Deux points avaient été soulignés dans cette instruction du 19 mars 2008 : • « La circonscription régionale devient le niveau de droit commun du pilotage des politiques de l’État sur le territoire. (…) regroupement des services en un nombre restreint de grandes directions régionales dont les missions seront organisées en correspondance avec les périmètres des politiques publiques » ; • « La Direction régionale du Travail, de l’Emploi et de l’Entreprise regroupera la DRTEFP, la direction régionale du commerce extérieur, la délégation régionale au commerce et à l’artisanat, la délégation régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, et la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ». Notant combien les effectifs et les organisations de ces directions étaient hétérogènes, l’idée d’un resserrement des fonctions autour de quelques secteurs (aussi élargis pourraient-ils se révéler) était clairement affichée. La circulaire du 7 juillet 2008 répercute ces arguments dans son annexe – les diffusant donc officiellement.

La circulaire du 7 juillet 2008 est, comme l’instruction du 19 mars 2008, adressée aux préfets de région et aux préfets de département. Débutant par une prétendue prise en considération des attentes des citoyens et par un appel ambigu au dialogue efficace avec les élus locaux, elle reprend l’objectif d’une surélévation du niveau régional, désormais considéré comme le « niveau de droit commun du pilotage des politiques publiques ». Ce faisant, elle réduit l’échelon départemental à un cadre de simple prise en considération des « besoins des citoyens sur le territoire » sans même user de l’expression qui retraduit la satisfaction de ces besoins : le « service public ». Dans l’annexe, le choix de l’expression : « service à la population » et le relevé de l’importance attribuée à la « présence de l’Etat sur le territoire » semblent retracer les deux modules substantiels d’une des tendances actuelles des discours ministériels – et du système de droit – vers une pacification civile et sociale par la « résignation citoyenne » et par la « coercition étatique » [3].

Réinterprétant la notion de « réforme de l’Etat » et excluant toute référence directe à la RGPP [4], le Premier ministre réitère la parodie rhétorique de la nécessaire écoute, de l’indispensable confiance des citoyens dans l’administration ; son objectif serait que l’Etat se devrait « d’être plus proche des préoccupations des citoyens, plus accessible, plus simple, pour un coût de fonctionnement moindre ». Comme à l’accoutumée dans ce type de textes administratifs, la circulaire profère des contre-vérités qui mettent à la charge des citoyens, qui n’ont pu dire mot ou qui n’ont guère été entendus, des attentes par rapport à l’Etat qui n’en sont pas ou qui sont constamment démenties par les mesures réglementaires ou les projets de loi déposés et soutenus par la Gouvernement. Y a-t-il souhait d’une plus grande « disponibilité » et d’un plus grand « professionnalisme » au plus « près de ses lieux de vie et de travail » [5] ? Existe-t-il vraiment l’expression de « besoins en constante évolution dans le domaine de la sécurité » [6] ? Celles qui évoquent la cohésion sociale, la qualité des équipements publics et l’environnement, l’équité et le droit, ne paraissent-elles pas en décalage avec l’ensemble des lois et règlements déjà édictés et d’autres encore à venir durant l’été ? etc.

Si « l’administration territoriale de l’Etat à l’échelon départemental [doit] être organisée à partir des besoins prioritaires de la population », il n’est pas sûr que la modularité acquière la qualité d’un concept pertinent. Cette notion forme un indice de la suppression à venir des départements tant sur le plan de l’administration déconcentrée qu’au niveau des collectivités territoriales. La coïncidence territoriale entre ces deux niveaux d’administration (l’un déconcentré, l’autre décentralisé) est telle que la modification de l’un signifiera la transformation de l’autre. Repenser le territoire et son maillage administratif signifie nécessairement un remodelage des collectivités territoriales, de leurs limites géographiques et de leurs champs d’intervention comme de leurs espaces de compétences. Les circonférences des départements seraient en passe d’être bouleversées suivant des critères encore à déterminer mais dont les premiers paramètres peuvent être décelés dans la carte judiciaire, dans les projets relatifs aux regroupements des universités [7], dans les cercles des territoires de santé autour des communautés territoriales hospitalières, etc. Cette notion de modularité fait l’objet d’un paragraphe particulier dans l’annexe à la circulaire. Elle suppose un « diagnostic territorial » préalable qui retient des critères diversifiés mais non détaillés relevant de plusieurs domaines qui ne sont pas nécessairement travaillés en synergie : géographie, démographie, sociologie, activités économiques et vie institutionnelle. Son but est de « déterminer les caractéristiques attendues de la présence de l’Etat sur le territoire du département considéré ». Toutefois, du fait de certaines inflexions du discours, ces caractéristiques sont quelque peu prédéfinies : sécurité (police), immigration, justice…

Cette réorganisation est dite de « démarche déconcentrée » – le département étant là présenté comme le niveau déconcentré « interministériel par nature » –, démarque que le Premier ministre « souhaite, plus largement, dans l’exécution et la mise en œuvre de l’ensemble des politiques publiques » mais qui ne peut se réaliser sans l’échelon régional, — indépendamment de toutes les précautions de langage prises dans la circulaire et au vu même du renvoi à l’instruction du 19 mars 2008. Le projet de suppression du niveau départemental, souhaité par la Commission Attali et prétendument rejeté par le Président de la République, apparaît quelque peu inscrit formellement au menu de la réforme de l’Etat. Le troisième point souligné par le Premier ministre ne masque pas cet enjeu : « la préparation de cette réorganisation doit être l’occasion d’une intense concertation avec l’ensemble des partenaires locaux, gage, à la fois, de la qualité des analyses, de la pertinence des propositions, de la compréhension des enjeux et de l’acceptation des choix par les citoyens, les élus et les agents ».

Les « agents » sont donc aussi (voire surtout) concernés. Les personnels de ces administrations déconcentrées – et, par la suite, des collectivités départementales remodelées ou non – doivent alors être d’ores et déjà avertis des restructurations de service qui interviendront. Le verbe se conjugue au futur, user du "conditionnel" n’est plus de mise. Communication et dialogue social « qui doivent être exemplaires et de qualité » sont sollicités. Ces deux temps sont présentés comme les « garants de l’adhésion des agents » aux réformes en cours qui sont ainsi rattachées aux « stratégies de service au public dans les bassins de vie ». La communication deviendrait-elle persuasion ? Le dialogue social sera-t-il, comme dans le secteur privé, détourné de son objet ? La question de l’information et de la communication n’est évoquée dans l’annexe à la circulaire que dans un cinquième et dernier paragraphe sans que soit mis l’accent sur la concertation [8]. L’incantation recommencée selon laquelle « Le succès des réformes engagées repose sur l’adhésion de tous au projet » n’augure en rien de l’acceptation du changement souhaité. L’idée énoncée est que « les organisations syndicales représentatives [soient] associées aux travaux et [que] les parlementaires et élus locaux [soient] informés des réformes qui s’engagent ». Mais, encore une fois, la proposition est lancée dans le vide social et syndical de l’été. La phrase : « Le processus d’information et de concertation en direction des agents devra ainsi être engagé dès les travaux préparatoires des réformes et, en toute hypothèse, avant les congés d’été » résonne bizarrement à cette date [9]. Par ailleurs, comme « les réunions avec les partenaires sociaux devront être programmées avec régularité tout au long du processus de réforme afin qu’ils puissent s’exprimer sur les modalités pratiques de la nouvelle organisation des services », retenant que la réforme devrait entrer en application au 1er janvier 2010… il reste peu de temps pour évaluer sereinement l’impact social de cette réorganisation du département... Quant à l’information des élus : parlementaires, conseillers régionaux, conseillers généraux et maires, il s’agirait essentiellement de « leur présenter les orientations que le Conseil de modernisation a retenues pour l’organisation territoriale de l’Etat ». En fait, encore une fois, l’essentiel du dispositif est inscrit dans une « annexe à la circulaire ».

C’est effectivement dans « l’annexe de la circulaire du 7 juillet 2008 » que « le cadre, la méthode et le contenu des propositions attendues » de la réorganisation de l’administration départementale de l’Etat sont précisés. Les termes sont de tonalité directive… ce qui laisse peu d’espace pour des propositions autres que celles voulues par les pouvoirs publics [10] ! Les résultats — en phase avec la RGPP — de cette prétendue concertation-discussion sont déjà évalués et déterminés par rapport à une réduction des personnels et des dépenses publiques, et de celles-ci principalement pour celles qui sont destinées à la valorisation des territoires et pour les besoins des populations : « - un regroupement des services en un nombre très restreint de structures administratives ; - la recherche de mutualisations et d’une organisation optimale des implantations immobilières ».

Cette annexe constituerait les bases d’un « cours » d’organisation de l’administration territoriale de l’Etat. Tous les manuels classiques d’Institutions administratives de la France seraient à refondre, à réécrire ! Son plan est celui d’un enseignement généralement dispensé en Licence de droit comme d’AES. Il pourrait donc être remanié pour un tel cours [11]…

La quatrième partie de l’annexe à la circulaire du 7 juillet 2008 constituerait une partie importante de l’introduction à ce cours refondu d’organisation territoriale de l’Etat. En effet, outre la nécessaire contextualisation politique et sociale de la réforme envisagée, cette partie permettrait de décrire la procédure mise en œuvre. Celle-ci est conçue pour se dérouler « en trois phases » : 1. définition des priorités de service, état des moyens disponibles, configuration immobilière existante ; 2. organigramme des services du département, calendrier des préfiguration et expérimentations en 2009 pour mise en œuvre en 2010 ; 3. nouvelles directions et nouveaux organigrammes pour une entrée en application au 1er janvier 2010.

Le plan général du cours ne peut pourtant suivre ces phases, mais pourrait-il être ainsi agencé…

- I. - les principes généraux de l’organisation de l’administration territoriale de l’Etat

• - le niveau régional : niveau de pilotage de droit commun des politiques publiques de l’Etat sur le territoire ;

• - le niveau départemental : niveau de mise en œuvre des politiques publiques de l’Etat sur le territoire ;

- II. - L’organisation administrative de l’Etat

• - Organisation de la région et compétences du préfet de région

• - Organisation du département et compétences du préfet de département

La deuxième partie de l’annexe y est entièrement consacrée :

1/ structures : préfectures [12] ; nouvelles directions départementales, services déconcentrés de l’Etat, au nombre de 2 : territoires ; population et cohésion sociale ;

2/ personnels : du préfigurateur au directeur ; gestion des personnels (mutualisable [13]) ; relations entre le préfet de région et les directions départementales (et leurs personnels) ; relations entre le préfet de département et les directions départementales ;

3/ budget et financements, unités opérationnelles, domaine immobilier etc.

• - Coordination et collaboration entre région et départements

- III. - Les mutualisations particulières

« Les mutualisations peuvent porter sur les achats, sur les fonctions support et sur les implantations immobilières. Elles peuvent intéresser l’ensemble des services territoriaux de l’Etat ». Seraient ainsi spécifiquement étudiées les mutualisations sur l’un ou l’autre de ces domaines...

Quelle soit l’issue de cette proposition de réforme, le département ne sortira pas indemne des discussions, des analyses, des rapports, des remarques et des discours qui vont accompagner le processus de réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat...

De plus, comment ne pas s’interroger sur la transformation d’une approche idéologique de l’administration centrale et de ses services extérieurs ? Entre l’expression : administration territoriale de la République et l’expression : administration territoriale de l’Etat, n’y a-t-il pas une distance appréciable ? La question doit être posée ... Car,même si ce ne sont que des mots, l’absence du mot de République dans la circulaire — aucune référence à des lois antérieures n’y étant insérée — ne devrait-elle pas inciter à une réflexion sur les évolutions de la perception du territoire par les pouvoirs publics ?

En fin de "par-cours", dans une vision globale des réformes en cours, pour quelles raisons les réformes les plus importantes, les plus déstructurantes, les plus rudes, etc. se trouvent-elles à chaque fois être annoncées, envisagées, réalisées au commencement de l’été ?

… A chacun sa réponse !

Notes :

[1] JO 9 juillet 2008.

[2] D’ailleurs, le site de la DIACT est actuellement en reconstruction - depuis le 12 juin 2008…

[3] Ce sont les paliers par lesquels s’institue subrepticement la force de contrainte de l’Etat, l’idée de nation et le concept de peuple n’ayant plus là d’échos spécifiques...

[4] alors qu’elle en est au cœur…

[5] Comment l’envisager avec un horaire de travail démultiplié et fragmenté, dépourvu de ‘temps libre’ et subordonné aux souhaits des employeurs ?

[6] Par ex. la multiplication des fichiers n’est-elle pas une atteinte aux libertés, et par là source indéniable d’insécurité ?

[7] allant vers une carte universitaire ?

[8] … ce qui contredit les suppositions quant à la garantie d’une réussite de la réforme pourtant réitérées deux fois dans l’annexe ! par exemple, à la fin de l’annexe : « La réussite de ce projet est largement conditionnée par la qualité de l’information et de la concertation vis-à-vis du personnel, de ses représentants et des élus qui souhaitent disposer de réponses rapides aux questions qu’ils se posent d’ores et déjà. Des éléments de réponse vous seront transmis prochainement et au fur et à mesure de l’avancement du chantier de modification des textes ».

[9]  : la publication de la circulaire au 9 juillet 2008 est-elle délibérée ?

[10] Ou plus exactement par le Président de la République : v. Réorganisation de l’Etat : que faire du département ?

[11] Ce qui constitue une petite indication à l’endroit des étudiants qui auraient à suivre ce type d’enseignement dès 2009-2010.

[12] Sans mention des sous-préfectures sauf cette précision qui laisse penser que les départements deviendraient les auxiliaires d’une politique d’immigration restrictive dont les accents chiffrés perdurent !! : « Dans les départements les plus importants sur le plan démographique et dans certains départements frontaliers, un service spécifique pour l’immigration et les actions qui en découlent pourra être constitué au sein des préfectures ».

[13] et, par l’institution de « plates-formes de mutualisation de la gestion des ressources humaines pilotées par les SGAR », existera une mise en relation avec les collectivités territoriales et les établissements publics hospitaliers.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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