Droit d’accueil des élèves et obligation de déclaration des enseignants Circ. n° 2008-111 - Mise en oeuvre de la loi ... droit d’accueil des élèves - écoles maternelles et élémentaires

Le 4 septembre 2008, par Geneviève Koubi,

A peine a-t-elle été promulguée que la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire connaît les modalités de son application par voie de circulaire.

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La circulaire n° 2008-111 du 26 août 2008, publiée au BOEN du 4 septembre 2008, est relative à la mise en œuvre de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 créant un droit d’accueil au profit des élèves des écoles maternelles et élémentaires. Une modification de l’intitulé de la loi est ainsi à signaler d’emblée. Elle se relève en trois temps : l’intitulé de la loi n’use pas du verbe ‘créer’ mais du verbe ‘instituer’ ; il évoque un droit d’accueil ’pour’ les élèves et non ‘au profit’ des élèves ; il envisage l’institution de ce droit d’accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires essentiellement ‘pendant le temps scolaire’ [1].

Les dispositions législatives portant sur l’organisation du service d’accueil et sur l’obligation de déclaration individuelle préalable des personnels enseignants en cas de grève sont en effet entrées en vigueur le 1er septembre 2008 dans « tous les territoires soumis à la règle de l’identité législative » [2].

Adressée aux préfets, aux recteurs d’académie, aux inspecteurs d’académie, cette circulaire conjointe du ministre de l’Education nationale et du ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales concerne aussi les directeurs d’établissement scolaire, les collectivités territoriales (communes) et, par ricochet, les enseignants.

Plutôt que présenter une explicitation ou une interprétation administrative de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008, la circulaire voudrait préciser les conditions de mise en œuvre du droit d’accueil des élèves. La référence légale qui en constitue la base est le principe contenu dans l’article L. 133-1 du Code de l’éducation : « Tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique ou privée sous contrat est accueilli pendant le temps scolaire pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. Il bénéficie gratuitement d’un service d’accueil lorsque ces enseignements ne peuvent lui être délivrés en raison de l’absence imprévisible de son professeur et de l’impossibilité de le remplacer. Il en est de même en cas de grève… » [3].

La circulaire s’intéresse surtout à l’organisation du service d’accueil autant dans les écoles publiques que dans les écoles privées sous contrat ; pour ces dernières, dans la mesure où les communes ne se trouvent pas directement impliquées dans le processus de mise en œuvre de la loi, la circulaire renvoie la charge de l’organisation de ce service d’accueil aux organismes gestionnaires des écoles maternelles et élémentaires privées sous contrat.

1.

La clarification de l’organisation du service d’accueil dans les écoles publiques exigeait que fussent distingués les modes d’intervention de l’État et de la commune.

Outre le fait que c’est surtout en matière de responsabilité administrative [4] que la répartition des rôles entre ces deux acteurs fait l’objet de considérations particulières dans la circulaire, deux volets sont différenciés : le premier concerne l’Etat et ne fait pas l’objet de développements : « L’obligation d’accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire incombe au premier chef à l’État ». Le second concerne la commune et retient l’attention du ministre de l’Education nationale et du ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales : s’il appartient à l’État « de mettre en place un service d’accueil des enfants concernés lorsque l’enseignement est interrompu du fait d’une grève ou de l’absence imprévisible d’un enseignant », reprenant les indications de la loi, la circulaire précise qu’en cas de grève, « lorsque le nombre de personnes ayant déclaré leur intention de faire grève est supérieur ou égal à 25 % des enseignants de l’école, le service d’accueil est assuré par la commune ». Pour éviter que l’organisation de ce service incombe à la commune, le corps enseignant d’une école pourrait-il ainsi à chaque mouvement de grève se compter pour ne pas atteindre les 25% et obliger ainsi l’Etat à se préoccuper de la question ?

Quoiqu’il en soit, ce n’est pas seulement la question de l’organisation par la commune du service d’accueil des élèves des écoles en cas de grève des personnels enseignants qui concentre les critiques, mais la « procédure préalable au déclenchement de la grève » alors même que les textes réglementaires ne sont pas encore publiés.

2.

Une description des étapes de cette procédure pour les personnels enseignants, titulaires ou non, est présentée dans la circulaire. Elle s’établit autour de la « déclaration préalable des agents chargés de fonctions d’enseignement ».

- Puisque toute personne exerçant des fonctions d’enseignement dans une école doit déclarer au moins 48 heures avant la grève son intention d’y participer, la circulaire précise étrangement que « la personne qui participerait à un mouvement de grève sans s’être préalablement déclarée gréviste encourrait une sanction disciplinaire. En revanche, la personne qui aurait fait connaître son intention de participer au mouvement de grève peut librement y renoncer ». Ce dispositif semble porter atteinte à ce que l’on pourrait désormais comprendre comme un droit individuel de faire grève. Cette incidence n’était guère annoncée dans la loi ; elle pourrait être source d’illégalité si devait être relevé le caractère impératif de la disposition par le juge administratif. On peut en effet s’interroger sur le fait d’abord qu’un pouvoir de sanction soit conféré aux autorités compétentes à partir de déclarations personnelles préalables qui devraient être considérées comme confidentielles, ensuite qu’un nouveau motif de sanction disciplinaire se trouve ainsi exposé dans une circulaire administrative… – quand bien même la justification prétendue serait de contribuer au bon fonctionnement du service public de l’éducation [5]. Il est donc à noter qu’en la matière, la présente circulaire – qui pourrait devenir une circulaire litigieuse – ne se borne pas à rappeler les dispositions législatives et réglementaires...

- De plus, dans le même esprit, afin d’obliger le maintien des enseignements, la circulaire ajoute que « le délai de déclaration préalable de 48 h doit nécessairement comprendre un jour ouvré ». Elle donne une définition singulière de ce jour pour ce seul cadre d’activité de service public : « les jours ouvrés sont les jours travaillés, c’est-à-dire les jours de la semaine pendant lesquels des cours sont assurés dans l’école au sein de laquelle est affecté l’agent, même si l’intéressé n’a aucun service à assurer ce jour-là. En raison de la nouvelle organisation du temps scolaire applicable à compter de la rentrée 2008, les samedis ne peuvent être des jours ouvrés dans les écoles publiques. En conséquence, la participation à un mouvement de grève débutant un lundi devra faire l’objet d’une déclaration individuelle au plus tard le jeudi soir de la semaine précédente. Si le mouvement de grève doit débuter un jeudi, la déclaration individuelle devra intervenir au plus tard le lundi soir, que des cours soit organisés le mercredi ou non ». Ces dispositions ne paraissent nullement fondées en Droit [6]… à moins de la faire valoir pour tous les champs relationnels de l’administration avec les personnels comme avec les usagers dans le domaine de la justice (recours contentieux) comme dans celui du travail (convocations).

La circulaire du 26 août 2008 fait donc de la déclaration individuelle une obligation contraignante qui s’avère refléter les contestations que le projet avait suscitées de la part des organisations syndicales en relevant l’atteinte au droit de grève [7].

- L’autorité académique est le destinataire des déclarations préalables ; elle communique au maire par écrit, par télécopie ou message électronique, « le nombre, par école, de personnes ayant procédé à la déclaration et lui précise quelles sont les écoles pour lesquelles le taux de déclarations préalables est égal ou supérieur à 25 % du nombre des personnes soumises à l’obligation de déclaration ». Le maire ne dispose d’aucun moyen de vérification de ce taux. Le préfet en est également informé. Par contre, ce sont les directeurs d’école qui informent les familles des conséquences d’un mouvement social sur le fonctionnement de leur école.

3.

Pour ce qui concerne l’organisation du service par la commune, transformant le ‘flou’ de la loi en ‘souplesse’ – que le législateur aurait choisi de laisser aux communes –, les éléments présentés dans la circulaire répercutent dans le champ du droit les techniques employées lors des expérimentations réalisées pendant les mouvements de grève de l’année 2008.

- Les locaux d’accueil sont librement déterminés par les communes.

Cependant, quelqu’ils soient les locaux d’accueil devront être bien entretenus et adaptés aux tâches d’encadrement des élèves. En effet, dans les exemples proposés dans la circulaire à propos de la répartition des responsabilités entre l’Etat et les communes, il est signifié que la responsabilité de l’État ne se substitue pas à celle de la commune « si le dommage subi par l’élève est dû au mauvais entretien des locaux ou des matériels à la charge des communes ». D’une certaine manière, cette illustration permettrait aux communes ne disposant pas de nombreuses écoles d’invoquer une sorte de droit de retrait, ce qui pourrait devenir un moyen de se dispenser de mettre en application la loi tant que les travaux nécessaires n’auraient pas été effectués ou dès qu’une dégradation de ces locaux ou matériels aurait été constatée...

- Les personnes assurant l’accueil sont celles que le maire de la commune aura désignées, l’article L. 133-7 du Code de l’éducation prévoyant « l’établissement d’une liste des personnes susceptibles d’assurer le service d’accueil » [8]. Il reste à comprendre comment la circulaire associe dans un même temps l’attribution de la qualité d’agent public de la commune les personnes chargées d’assurer l’accueil et l’encadrement des enfants durant la grève alors que leur participation au service n’est pas rémunérée avec, alors même qu’elles participent à une action dirigée contre la grève, l’exigence de leur soumission au principe de neutralité du service public en affirmant à ce titre « qu’elles ne peuvent manifester leur appartenance politique, syndicale ou religieuse ».

Par ailleurs, même si cette liste n’est pas établie, la commune est obligée d’organiser le service d’accueil. Cette remarque n’est pas sans incidence sur les responsabilités qui pourraient intervenir et dont certaines sont mises à la charge des communes [9]. En effet, elle contredit quelque peu les dispositions de l’article L. 133.7 du Code de l’éducation issu de la loi du 20 août 2008 puisque la liste des personnes susceptibles d’assurer l’accueil doit être transmise à l’autorité académique qui vérifie que les personnes concernées ne figurent pas dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes. Comment organiser le service d’accueil des élèves en cas de grève en l’absence de liste ? Comme les dispositions législatives relatives à ce service sont désormais applicables, on peut s’interroger sur le fait de savoir si ces listes sont déjà établies à ce jour, si les personnes inscrites sur ces listes le sont avec leur accord [10], et si l’inscription dans cette liste signifie une obligation, une mise à disposition pour toute action de grève…

- Les modalités de financement avaient été à la source des inquiétudes des élus locaux durant les premières expérimentations comme lors des débats et discussions relatives au projet de loi.

La circulaire se réfère ainsi à l’article 72-2 de la Constitution puisque toute nouvelle compétence à la charge des collectivités territoriales doit être accompagnée de ressources versées par l’État [11]. Le nouvel article L. 133-8 du Code de l’éducation prévoit ainsi que « l’Etat verse une compensation financière à chaque commune qui a mis en place le service d’accueil (…) au titre des dépenses exposées pour la rémunération des personnes chargées de cet accueil. / Cette compensation est fonction du nombre d’élèves accueillis. / Pour chaque journée de mise en œuvre du service d’accueil par la commune, la compensation ne peut être inférieure à un montant égal à neuf fois le salaire minimum de croissance horaire par enseignant ayant participé au mouvement de grève… ».

Sauf erreur de notre part, le décret relatif au montant et aux modalités de versement et de réévaluation régulière de la compensation, prévu à cet article, n’est pas encore paru [12]. La circulaire du 26 août 2008 énonce pourtant que la compensation correspond à « une somme de 110 euros par jour et par groupe de 15 enfants effectivement accueillis, le nombre de groupes étant déterminé en divisant le nombre d’enfants accueillis par quinze et en arrondissant à l’entier supérieur. Ce montant est indexé selon le taux d’évolution de la valeur du point d’indice de la fonction publique » ; elle en signale « le produit, par jour de mise en œuvre du service, de neuf fois le salaire minimum de croissance horaire par le nombre d’enseignants ayant effectivement participé au mouvement de grève, dans les écoles où la commune était tenue d’organiser le service d’accueil » et précise que la compensation financière (indexée selon le taux d’évolution de la valeur du point d’indice de la fonction publique) ne peut être inférieure à 200 euros par jour. Le versement de la compensation est fixé à 35 jours non après notification par le maire des informations nécessaires au calcul.

- L’article 14 de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 prévoit une évaluation de l’application de ce dispositif du service d’accueil des enfants en cas de grève. La circulaire rétrécit le champ de cette évaluation aux « difficultés matérielles rencontrées par les communes pour l’organisation du service d’accueil ». Tout le suivi des mouvements de grève est assuré par les inspecteurs d’académie qui « devront interroger les communes et les organismes de gestion des écoles privées ayant mis en place le service d’accueil sur les difficultés qu’ils auraient rencontrées ».

Sans aucun doute, ces difficultés de mise en œuvre de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d’accueil au profit des élèves des écoles maternelles et élémentaires ne seront pas négligeables…

Notes :

[1] Cette présentation serait-elle un indice quant à une rédaction de la présente circulaire antérieure à celle de la loi ?

[2] c-a-d sur le territoire métropolitain, dans les départements d’outre-mer ainsi qu’à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ». Le mécanisme collectif de prévention des conflits préalable au dépôt du préavis de grève nécessite l’adoption d’un décret en Conseil d’État et ne peut être mis en application. D’ores et déjà il est prévu à ce propos une circulaire ultérieure spécifique[[On peut supposer que décret et circulaire seront rédigés en symbiose… le secrétaire d’État chargé de la fonction publique auprès du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique se joindra sans doute aux deux co-signataires de la présente circulaire.

[3] Il est à noter que la notion « d’absence imprévisible » n’a fait l’objet d’aucune précision ; indéfinie, elle mériterait pourtant quelques considérations !

[4] et pénale…

[5] ou de répondre au respect d’un nouveau droit-créance… alors que bien d’autres ne bénéficient pas d’une même attention ?

[6] V. en regard, CE ord. réf., 11 février 2008, Syndicat SUD-RATP, req. 312330 et CE, 19 mai 2008, Syndicat SUD-RATP, req. 312329.

[7] « La déclaration doit être faite par écrit, par lettre ou par télécopie et doit parvenir à l’autorité compétente 48 h avant l’entrée en grève de l’intéressé. (...) La déclaration indique la date et l’heure à laquelle l’intéressé entend se mettre en grève. Et même si « les déclarations sont couvertes par le secret professionnel et ne peuvent être utilisées que pour l’organisation du service d’accueil », un fichage des grévistes dans EDVIGE est toujours possible…

[8] La circulaire mentionne les agents municipaux, ‘dans le respect de leurs statuts’ mais aussi les assistantes maternelles, les animateurs d’associations gestionnaires de centre de loisirs, les membres d’associations familiales, les enseignants retraités, les étudiants, les parents d’élèves... Et, pour exonérer l’Etat de toute implication dans ces choix, la circulaire rappelle que « les dispositions du Code de l’action sociale et des familles n’imposent en effet, pour les modes d’accueil des mineurs n’excédant pas 14 jours par an, aucune obligation en termes de qualification des personnels ou de taux d’encadrement ». Ces 14 jours s’entendent comme consécutifs ; après la déconvenue rencontrée lors d’un large mouvement de grève, les enseignants sont de moins en moins enclins à s’engager dans des actions de ‘grève illimitée’. Pourtant, si une action de grande ampleur devait avoir lieu, cette parade juridique ne pourrait être invoquée.

[9] Nonobstant les dispositions de l’article L. 133-9 : « La responsabilité administrative de l’Etat est substituée à celle de la commune dans tous les cas où celle-ci se trouve engagée en raison d’un fait dommageable commis ou subi par un élève du fait de l’organisation ou du fonctionnement du service d’accueil. L’Etat est alors subrogé aux droits de la commune, notamment pour exercer les actions récursoires qui lui sont ouvertes »...

[10] ce que l’on peut supposer lorsqu’il s’agit de membres d’associations, d’enseignants retraités, d’étudiants, ou de parents d’élèves, mais dont on ne peut être certain s’il s’agit d’agents municipaux ou d’animateurs d’associations gestionnaires de centre de loisirs…

[11] Art. 72-2 al. 4 : « Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

[12] m-à-j au 7/09/08 : Il était signé mais il n’était pas publié au jour de la publication de la circulaire, il l’a été au Journal officiel du 6 septembre 2008 : son art. 1er dispose : « Pour chaque école dans laquelle a été organisé un service d’accueil dans les conditions définies à l’article L. 133-4 du code de l’éducation, le montant de la compensation financière mentionnée à l’article L. 133-8 du même code est déterminé selon les modalités suivantes. /Son montant est égal à 110 € par jour et par groupe de quinze élèves de l’école accueillis. Le nombre de groupes est déterminé en divisant le nombre d’élèves accueillis par quinze, le résultat étant arrondi à l’entier supérieur. /Pour chaque journée de mise en œuvre du service d’accueil, la compensation ne peut être inférieure à un montant égal à neuf fois le salaire minimum de croissance horaire par enseignant de l’école ayant participé au mouvement de grève ». Avant sa publication, la circulaire en donnait donc les éléments.

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Pr. Geneviève Koubi

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