Lecture à rebours Lire/dé-lire : Michel Debré, « La République et son pouvoir » ed. Nagel, coll. Ecrits politiques, 1950

Le 17 mars 2009, par Geneviève Koubi,

Proposer des notes de lecture en considérant non le contexte d’énonciation mais le contexte de la lecture n’est pas un modèle à suivre. "Lire à rebours" ne permettrait que pour certains ouvrages spécifiques et choisis attentivement, de restituer certaines notions, de relever certains concepts, voire encore de repositionner leur déroulement dans le temps... Tel n’est pas le cas en l’espèce, avec cet ouvrage de Michel Debré : La République et son pouvoir.

.

Ecrit en 1950, l’ouvrage de Michel Debré, La République et son pouvoir, peut connaître plusieurs modes de lecture/relecture dans des champs aussi variés que la sociologie politique, l’histoire des idées politiques, le droit constitutionnel ou l’anthropologie sociale. Il pourrait contribuer à l’étude des témoignages et des visions de la vie politique. Les thèmes relatifs aux notions juridiques n’y sont pas visibles. Il est difficile de "décontextualiser" le propos ! Les réflexions élaborées dans cet ouvrage sont agencées autour de l’institution d’un Etat libéral et se comprennent dans le temps d’une recomposition sociale et politique de la France, dans une France en reconstruction, dans une République en restructuration.

L’avant-propos est d’ailleurs parcouru de rappels de la lutte contre l’Allemagne nazie, contre le régime de Vichy et compris comme des hommages à la Résistance — faisant alors part d’un certain désarroi devant les divisions idéologiques qui accentuèrent la distance entre ceux qui, auparavant, avaient lutté ensemble. Ce qui domine, c’est le constat de ces tiraillements, de ces séparations, de la difficulté de penser la République : « Le pouvoir et la liberté ont leurs lois. La démocratie n’est pas un thème de discours : elle est un ensemble de mécanismes avec lesquels on ne peut jouer impunément ». Transparaît un regret : le retrait de l’homme sur lequel tout reposait. Se révèle alors la critique de la IVème République qui, sans cet homme, « est née sans voix et presque sans espoir, dans l’incohérence et les luttes de partis » [1].

Relevant plus du témoignage que de la réflexion, plus du récit que de l’analyse, cet ouvrage comprend six chapitres d’intérêt inégal pour le juriste. La trame en est le « pouvoir ». Si le pouvoir est conçu au « service de la République » et compris comme « sauvegarde de la liberté », son axe principal est l’autorité [2]. L’association entre "service de la République" et "sauvegarde des libertés" devrait, de nos jours, être soulignée puisque l’exercice du pouvoir, même sous sa formule d’autorité, n’est légitime qu’en tant qu’il les retient. Il n’en demeure pas moins que la proposition relative à la "sauvegarde de la liberté" ne connaît pas de développements assurés. Les sentiments qui sont à la base des propos, sont cependant sous-tendus par une période sombre longtemps mise entre parenthèses là à peine relatée et, teintés d’une déception, ils s’impliquent dans une critique de la pensée socialisante. Or, pour repérer dans cet ouvrage, des mots du droit, l’expression de ces sentiments doit être atténuée [3].

1. - Au service de la République.

Michel Debré évoquait la figure du fonctionnaire pour aborder la question substantielle de la nature du pouvoir politique. Cette mise en situation du fonctionnaire lui permettait d’asseoir la dissociation substantielle entre champ politique et terrain administratif.

Si les fonctionnaires ne sont pas "par nature" les serviteurs de l’Etat, ils sont les instruments nécessaires de la mise en œuvre d’une politique républicaine fondée sur le sens de la responsabilité sociale des gouvernants. Malgré ce statut subordonné, ils peuvent (doivent ?) douter des programmes fixés dans l’enseignement scolaire, suspecter les conséquences des lois dont on leur demande d’être les exécutants plus que les interprètes, subodorer les risques des commandements et des ordres assenés selon leur tonalité politique. Le dévouement à la chose publique atteint ses limites quand l’inquiétude sur le déroulement des décisions politiques prime sur leur mise en application et désigne, dans une certaine mesure, les prémices d’un effondrement de la pensée républicaine.

Précisant que le service du prince ne forme plus la raison de la politique, Debré affirmait que le pouvoir n’est pas objet d’appropriation : il n’y a pas de « propriétaire du pouvoir » [4]. C’est le service de la Nation qui forme la raison suffisante de la politique [5]. Fallait-il alors retenir le caractère indispensable du pouvoir et de l’autorité dont l’objet n’est pas « de coordonner des intérêts mais de dominer des passions » [6] ? C’est en utilisant des marqueurs sentimentaux que la rhétorique de la lutte des classes est là mise à distance. La visée et la vision du pouvoir politique répondent à une stratégie de régulation — en forme souterraine de domination — de la vie sociale : « le rôle du pouvoir est d’orienter la société, ses agissements, sa structure même » [7]. Dans le même temps, une condamnation des régimes coloniaux, esclavagistes, génocidaires, voire abusivement répressifs, discriminatoires, inégalitaires est clairement énoncée : « Nous nous refusons à comprendre ces sociétés où l’inégalité tenant à la race, au métier, à la famille, à la religion, à l’opinion politique, est consacrée par la loi » [8]. De ce fait, la perception des droits de l’homme se présente non en son sens révolutionnaire de combat contre la tyrannie mais comme une mission politique que doit remplir la société sous la gouverne du chef. Ainsi peut-il être affirmé que « le premier service de la république est celui de son commandement » [9]. Ce qui importe c’est de « gouverner ».

Gouverner ? C’est « diriger les services publics, davantage, prendre en charge la vie collective, garantir la société contre … le désordre, l’injustice, la misère, l’esclavage » [10]. C’est aussi respecter les droits fondamentaux des hommes, l’égalité, la liberté. Pour Michel Debré, l’opposition entre autorité des gouvernants et liberté des gouvernés se résolvait par la délégation du pouvoir du peuple à l’Etat [11] : « la première règle d’un gouvernement libre veut que le corps social qui détient le pouvoir ne l’exerce pas » [12]. Cette formule doit s’entendre à la lumière des principes démocratiques [13] suivant la règle “majoritaire” [14]. Toutefois, cette solution, mise au service de la République, doit répondre à trois conditions essentielles : « la permanence de l’Etat, l’éducation de la liberté, le renouvellement de l’élite » [15].

. L’alternance au pouvoir n’empêche pas la permanence de l’Etat "libéral" ; la structure de l’Etat doit être stable même s’il y a crise, même si les idéologies politiques vacillent. Le bon fonctionnement des institutions repose sur une structure administrative qui ne se réduit pas à une division territoriale ; au-delà des composantes décentralisées [16], il ouvre sur les services publics. La continuité du service public est consubstantielle à la légitimité de l’action du pouvoir.

. L’objectif était d’instituer le “gouvernement de la liberté” en assemblant liberté morale et liberté politique, en retenant l’égalité des citoyens [17] et en assurant l’approfondissement de la décentralisation. Le statut de la presse revêt alors une importance cruciale puisqu’il est au carrefour de ces principes générateurs de la liberté. Droit à l’information et liberté d’expression sont liés. Le droit d’exprimer sa pensée « est l’expression de la conscience de l’homme et de la conscience du citoyen ; il est le critère du gouvernement de la liberté comme le silence, je veux dire la presse enrégimentée, ou arbitrairement contrôlée, est le critère des gouvernements d’oppression » [18] ; si l’intervention de l’Etat est parfois nécessaire lorsque l’exercice de ce droit tend à dénaturer l’esprit de la démocratie, elle ne doit pas conduire à le limiter abusivement.

. Un gouvernement démocratique et libéral ne peut se réaliser sans un renouvellement régulier de ses élites — plus que de ses élus. L’enjeu est d’éviter qu’un groupe donné accapare le pouvoir [19]. Il est aussi de penser le service de l’Etat suivant un mouvement constant de renouvellement des cadres administratifs, sociaux et politiques qui pourrait, d’une manière mesurée, contrebalancer le poids des élites d’affaires dans la vie économique – élite bancaire, financière, technocrate [20] mais l’arme de la nationalisation des biens collectifs de la nation ne semble pas adaptée [21].

2. - Le problème du pouvoir en République

Michel Debré ne concevait le pouvoir qu’en termes d’autorité, jusqu’à critiquer les enseignants de Science politique (i.e. de droit public) qui se souciaient principalement des institutions, de l’administration, des organes sans évoquer le droit de et la fonction de "commandement" [22]. Les responsabilités sociales seraient à l’origine de ce pouvoir, de cette autorité qui rassemble quatre temps : une autorité sociale en guise de morale publique ; une autorité distancée par rapport à l’évènement immédiat afin d’ajuster les droits et les libertés, d’aménager la vie sociale ; une autorité politique clairvoyante afin de maintenir l’ordre public et d’observer les évolutions économiques et de les analyser ; une autorité directrice formée de prévoyance et d’imagination en évitant de jouer les gammes de la fatalité [23]. L’objectif de cette description est de dessiner les contours d’un Etat libéral, non d’un "Etat de droit" [24]—, cet Etat s’entendant d’un Etat libéral "incarné"... Car, pour Debré, « le pouvoir n’est pas une abstraction. Il revêt forme humaine » [25].

. Une incursion dans le champ de la psychologie sociale peut être discernée comme s’il s’agissait de justifier le choix d’un homme pouvant rassembler sur sa personne un “mélange de croyance religieuse, de force et de consentement” [26] alors même que la marque du pouvoir est la contrainte. Cependant, l’acceptation [27] de cette contrainte est une des données essentielles d’un pouvoir légitime [28]... Resterait alors à affiner les modes d’accession au pouvoir [29].

Même si le pouvoir s’incarne, il n’est pas la propriété de l’homme qui le personnifie ; cet homme ne dispose pas d’un pouvoir absolu, son commandement s’inscrit dans les limites de "l’intérêt général", de l’intérêt collectif. Le respect de ces limites dépend de l’autorité d’autres organes, des organes de contrôle. Le principe de la "séparation des pouvoirs" ne revêtait pas de sens pour Michel Debré qui le jugeait "contradictoire". Même s’il le signifiait en ces temps : "l’élection, source de l’autorité" et "la division, nécessité du pouvoir" [30], il remarquait que ni l’autorité, ni la responsabilité ne se divisent : « la séparation des pouvoirs, exigée au nom de la liberté, en affaiblissant la société, met les libertés en dangers » [31]. Dès lors, s’agissait-il de "faire choisir au peuple les plus capables de gouverner" (citant Tocqueville) !

L’impasse est faite sur le schéma d’un exécutif qui exécute, d’un pouvoir exécutif subordonné aux lois. Cependant les tâches entre législatif, judiciaire et exécutif sont séparées en enfermant le Parlement sur sa fonction de fabrication des lois et en laissant au juges le soin de dire le droit, d’appliquer les lois et les règlements ; le commandement serait toujours le fait d’un "décideur" : « la responsabilité du pouvoir (...) veut des décisions rapides, une action secrète » [32]... Mais la condition d’un pouvoir légitime réside dans le refus de l’arbitraire. Comment donc assurer l’équilibre ?

. En République, la place du "citoyen" est substantielle. Un gouvernement démocratique est un gouvernement représentatif. Mais, il faudrait un chef ( ?) [33].

Car, selon Debré, l’expérience a condamné la thèse de la représentation proportionnelle ; la parcellisation du pouvoir aurait suscité une "espèce d’appropriation privée de l’autorité sociale". Dès lors, l’enjeu était-il de cantonner les espaces de libre expression : « La liberté politique est le droit d’exprimer son opinion, de défendre ses intérêts, le cas échéant, par des groupements et syndicats : elle n’implique pas comme conséquence obligatoire le partage du commandement entre tous ceux qui souhaitent l’exercer ou en profiter » [34]. La formule du "régime présidentiel" s’imposerait d’elle-même [35]...

3. - Au risque de la puissance de l’administration

Au milieu du XXème siècle, après la 2de Guerre mondiale, les transformations d’un monde pétri de mauvaise conscience étaient sans aucun doute un des moteurs de la recherche d’équilibre [36]. Cependant, pour Michel Debré, une orientation contrôlée de ces transformations demeurait nécessaire ; elle ne pouvait emprunter les voies d’une égalité sociale affirmée, ni même reposer sur un “pouvoir administratif” dépourvu de tout lien avec la fonction politique.

. L’interférence du système administratif ne peut être passée sous silence. Michel Debré semblait regretter que "la machinerie administrative" continuât de tourner quoiqu’il advint... Cette persistance de l’administration le conduisit à évoquer le loyalisme, la fidélité, voire l’allégeance au chef de la part des fonctionnaires, pour aussitôt en signifier des limites antagonistes : indépendance et soumission sont-elles compléméntaires ? L’indépendance de l’administration se comprend dans sa position de subordination à l’égard du pouvoir.

A ce titre, une notion de "pouvoir administratif" peut être relevée entre la subordination de l’action administrative au pouvoir politique et la nécessaire impartialité de l’administration tant pour ce qui concerne la carrière des agents publics que la situation des administrés [37]. Toutefois, fallait-il préciser qu’ « il est des fonctions d’administration qui sont politiques par l’autorité qu’elles supposent et la responsabilité qu’elles entraînent » [38] ?

Néanmoins, au-delà de cette proposition quant aux fonctions exigeant de leurs titulaires un "loyalisme" sans faille envers le pouvoir politique, les terminologies employées permettraient aussi de distinguer entre les agents publics, fonctionnaires, dont les qualité de "citoyen" étaient substantielles pour valider leur obéissance hiérarchique [39], et les "administrés" qui ne se présentaient pas nécessairement comme des "citoyens" fidèles.

. La nation ne pouvait se réduire en un « cadre de services administratifs » [40]. Debré s’arrête à des constats. Les exigences des citoyens de la part de la communauté s’étaient diversifiées, multipliées. Le citoyen « demande à être transporté, éclairé, soigné, instruit, logé, nourri. Il demande à être protégé contre la maladie, la vieillesse, le trop grand nombre d’enfants. Il demande à avoir du travail et en même temps à ne pas trop travailler… » [41]. Loin de pouvoir répondre à toutes ces demandes, l’Etat devait repenser la formation, valoriser les fonctions publiques, insister sur les parcours entre école publique et école du service public [42]. Mais, si le domaine de l’administration s’étendait trop, les interventions des agents supplanteraient les discours des gouvernants… Pour tout citoyen, la fonction d’un Etat ne peut indéfiniment se limiter à une posture de décision.

De même, les progrès scientifiques ne sauraient être minimisés : « Education, hygiène, énergie, ponts et chaussées, transports, assurances : la technique est reine et ses exigences augmentent sans cesse » [43] ; mais la multiplication des conférences qui faisaient se rencontrer les ingénieurs, les directeurs de radio ou de transports, voire encore de la Sûreté, de tous pays, représentant chacun un Etat pour examiner en commun des séries de problèmes et préparer en commun des décisions… n’apparaissait pas de bon augure.

. Debré s’inquiétait de ce concert étourdissant ; il regrettait la “puissance" ainsi donnée à l’administration [44]. Il poursuivait ce passage en revue des changements politico-administratifs en remarquant d’une part que « tout acte administratif important, fut-il d’une technique hautement spécialisée, est, d’abord, un acte politique et n’a de valeur que s’il s’inscrit comme élément d’une politique » [45] et d’autre part que « l’Etat est devenu le plus grand employeur des temps modernes » [46]. Aux premiers temps de la IVème République et à la veille des “évènements” en Algérie, seul ‘l’Etat’ a un sens, doit avoir une force… et que, surtout, l’administration doit être à son service et ne pas le concurrencer sur les terrains-clefs de l’autorité sociale [47]. Mais, se penchant sur les structures territoriales d’une administration décuplée, Debré exprimait quelques réserves à l’égard de la décentralisation (dit "affreux mot pédant" [48]) tout en reconnaissant son utilité à traversun domaine d’action propre — ce qui n’est pas dit comme la clause générale de compétence.

. Contredisant un courant doctrinal remis à l’ordre du jour dès 1948, l’idée d’un Etat dont la légitimité repose sur le service public n’était pas retenue… La proposition d’un "statut du service public" devait être liée au statut des agents publics, au statut des fonctionnaires-serviteurs de l’Etat plus qu’au statut des fonctionnaires-citoyens [49]. La gestion des services publics, le règlement des affaires courantes, l’adaptation de la vie collective aux évènements de l’histoire ne sont pas les moteurs d’une République : « Tout pouvoir politique qui ne sait pas sa mission et se contente de diriger la marche des services, est à l’avance condamné, car en ce domaine l’administration peut faire aussi bien, et souvent mieux » [50]. Une nouvelle équation pouvait alors être proposée pour inciter au "bon choix" (élection) des gouvernants par la population : « une administration trop forte, écrasant un pouvoir politique effrayé devant elle, appelle par réaction l’institution d’un pouvoir dictatorial » [51].

.

L’Etat fort, stable, permanent, arbitre... tous les ingrédients de la future Constitution de la Vème République sont réunis dans un ouvrage qui, chargé d’affects et d’impressions, reste au fond(s) de quelques bibliothèques...

.

Notes :

[1] p. 12.

[2] « Une société c’est d’abord un pouvoir, et si la question de savoir qui commande n’est pas résolue ou est mal résolue, on peut être assuré que tout le reste ira de travers », p. 69.

[3] … ce qui ne va pas de soi.

[4] Plus encore, il s’exclamait : « nous n’admettons plus l’appropriation du pouvoir ! »

[5] p. 22-23.

[6] p. 24.

[7] p. 25.

[8] p. 26.

[9] Dernière phrase du chap. 1er, p. 29.

[10] p.31.

[11] Objet du chap. 2, p. 33 et suiv.

[12] p. 35.

[13] D’où les limites données à cette délégation qui situe en son centre la “représentation de la Nation” : universalité du suffrage, régularité des élections, clarification du rôle des partis politiques – notant encore que la pluralité des domaines délégués et la séparation des pouvoirs devant être associées.

[14] V. p. 42 et suiv.

[15] p. 46.

[16] Notant que « la liberté des communes et plus encore celle des provinces est du domaine de l’administration, non du gouvernement », p. 56.

[17] Ceci permet à Debré de s’épancher sur l’éducation des enfants, p. 54-55 ; v. aussi, sur l’enseignement public, p. 64.

[18] p. 58.

[19] Debré se refusait à prendre en considération les « classes sociales » (v. p. 59-62).

[20] « Le vrai vice du capitalisme, partant le seul reproche, c’est l’hérédité de la fonction », p. 63.

[21] p. 64.

[22] Exprimé peut-être cyniquement : « Le pouvoir, ce sont les pouvoirs, c’est-à-dire les autorités chargées, les premiers de légiférer, les seconds de diriger les services publics, les troisièmes de juger ; à chacun sa tâche, et la liberté sera bien gardée ! », p. 69.

[23] V. p. 70-71.

[24] ... notion qui s’entend selon les critères de l’époque — en tant que « le droit peut être inhumain », p. 71.

[25] p. 72.

[26] p. 72.

[27] ... suivant la rhétorique d’un libre consentement : adhésion volontaire, exprimée, marquée par l’élection (p. 73).

[28] La critique qui s’ensuit, appuyée sur la notion d’"égalité sociale", des "Républiques orientales" n’est alors guère convaincante, (p. 73-74).

[29] V. p. 75 et suiv.

[30] p. 81.

[31]  !!! p. 82. Sans doute, comprend-on mieux ainsi les aspects dictatoriaux et les formes tyranniques du "gaullisme"...

[32] p. 87.

[33] V. p. 90 et suiv. une brève analyse quelque peu fondée sur des données de droit comparé.

[34] p. 84.

[35] p. 92. Etant cependant retenu que la dissociation entre un parlement et un président de la République devait être constante : le Parlement était doté d’une personnalité indépendante de celle du gouvernement. NB : ceci permettait à Debré de commencer la critique des modes de scrutins (p. 98 et suiv.) et des agencements "partisans" sous le régime de la Constitution de 1946 (p. 103 et suiv.)

[36] Le chap. 5 (p. 143 et suiv.) semble s’inscrire dans une vision "juridique" du système républicain : il résume l’évolution constitutionnelle de la France depuis 1870 — en excluant ’l’interègne de Vichy’ (p. 147) — pour retracer le dilemme entre pouvoir et liberté. Le 6ème et dernier chapitre (p. 199), court, évoque une "République morte" en juin 1940.

[37] V. p. 108 et suiv.

[38] p. 108-109. Sont citées les fonctions électives au niveau local et sont mentionnés les préfets, ambassadeurs, conseillers d’Etat...

[39] Ainsi : « il n’y pas de permanence de l’Etat si la carrière des fonctionnaires dépend de la politique », mais si « les agents de l’Etat, quelque grade ou quelque emploi qu’ils aient obtenu, méritent d’être protégés contre l’arbitraire… », soumis aux ordres du pouvoir, ils ne peuvent faire de politique, ni dans ni en dehors du service, p. 49.

[40] p. 112.

[41] p. 122.

[42] p. 135.

[43] p. 123. La diversité se conjugue avec la complexité en toute matière ; par exemple, « la fiscalité, en tous les pays, est devenue une forêt de taxes ».

[44] Les paragraphes consacrés à ces constats permettent de mesurer l’intensité des mutations d’un monde administratif depuis plus de 50 ans…

[45] p. 131.

[46] p. 125. La IVème République se résumait-elle en cette formule : « un gouvernement qui baisse, une administration qui monte » (p. 126) ? L’option est la construction de “l’Etat libéral”.

[47] On pourrait dire : ne pas déborder sur sa gauche.

[48] p. 133.

[49] Pour autant, la notion de fonctionnaire-citoyen, aujourd’hui remise en cause, doit beaucoup au statut de 1946 (Loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires) qui fixait les garanties fondamentales des fonctionnaires, (dont la liberté d’opinion, la liberté d’expression dans la limite du devoir de réserve et l’égalité des sexes) et assurait aux administrés de l’impartialité administrative, donc de l’application du principe d’égalité des usagers devant le service public, par le biais d’une obligation de neutralité.

[50] p. 140. Image : Le pouvoir politique « est vraiment le maître, l’administration est vraiment la servante »( !!).

[51] p. 131. Quelle fut alors par la suite la qualité du pouvoir "gaullien" ?

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

À propos de cet article

Dernière mise à jour le :
11 mars 2009
Statistiques de l'article :
7 visiteurs aujourd'hui
6744 visiteurs cumulés

Votre recherche

RSS 2.0 | Espace privé
Visiteurs par jour (cumul) : 4359 (3421802)