Vers un gouvernement législateur ? Circ. 15 avr. 2009 - mise en œuvre de la révision constitutionnelle (procédure législative)

Le 19 avril 2009, par Geneviève Koubi,

Les circulaires administratives comportant des indications particulières sur les modes de lecture des textes constitutionnels invitent autant à une réflexion sur les relations entre les organes de pouvoir que sur les rapports entre différentes catégories de normes, notamment en ce que, émises par le chef du gouvernement, le Premier ministre, de telles circulaires proposent certaines orientations quant à l’interprétation de la Constitution [1].

Il n’en est pas tout à fait ainsi de la circulaire du 15 avril 2009 relative à la mise en œuvre de la révision constitutionnelle, publiée au Journal officiel du 16 avril 2009. En effet, cette circulaire semble plus proposer une lecture de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution que de la Constitution elle-même. Elle s’attache plus particulièrement aux dispositions des articles 39 et 42 de la Constitution, instruisant sur le travail gouvernemental et délaissant certaines orientations quant aux rapports normatifs.

Cette circulaire qui signale une saisie administrative de la révision de la Constitution concerne, en effet, la "procédure législative" [2]. Elle est adressée aux membres du gouvernement. Elle précise [3] que la volonté présidentielle est à l’origine des modifications établies. Cette mention rend la lecture de la circulaire malaisée dans la mesure où le principe de la séparation des pouvoirs semble écarté. La circulaire du 15 avril 2009 relative à la mise en œuvre de la révision constitutionnelle (procédure législative) interfère là dans un champ pour lequel le gouvernement ne dispose pas fondamentalement de compétences. De fait, ce sont les parlementaires qui se trouvent en être, indirectement, les principaux destinataires.

Tout en maintenant une certaine distance par rapport aux décisions des assemblées parlementaires [4], le Premier ministre évoque l’entrée « dans une nouvelle période de la vie de nos institutions » ; par là, il ne dissimule pas le fait que des transformations sont attendues dans les « relations du Gouvernement et du Parlement, notamment pour ce qui concerne le déroulement de la procédure législative ». Ce point était l’un de ceux qui avaient fait l’objet de réclamations et contestations lors des débats, la fusion recherchée entre le Président et le Parlement ne correspondant guère aux principes fondamentaux d’une République laïque, démocratique et sociale. Cette circulaire en offre une illustration...

Le Premier ministre attire l’attention des membres du gouvernement [5] sur « deux nouveautés concernant le travail législatif » : 1/. les études d’impact pour les projets de lois ; 2/. la participation des ministres au travail législatif.

• En premier lieu, le Premier ministre relève le dispositif de l’article 39 de la Constitution [6]. Suivant la lecture proposée de cet article à partir de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il souligne que cet article « impose que les projets de loi soient, sous réserve de quelques exceptions, accompagnés d’une étude d’impact ». Une confusion est délibérément organisée entre le texte de la constitution et le texte de la loi organique [7].

Ainsi, la formulation générale de la circulaire est-elle bancale puisque les membres du gouvernement doivent « veiller à ce que cette obligation de méthode nouvelle, destinée à améliorer la qualité des projets de loi et à mieux éclairer le Parlement sur la portée des réformes que lui soumet le Gouvernement, soit mise en œuvre dès à présent, sans attendre le 1er septembre prochain, même si ce n’est qu’à compter de cette date fixée par la loi organique que la Conférence des présidents de l’assemblée saisie en premier pourra s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour du projet ». La référence à la loi organique n’apparaît qu’à ce titre en tant qu’elle « définit le contenu de l’étude d’impact ». Mais le Premier ministre offre une définition de cette étude sans en retenir les perspectives juridiques initiales : « Cette étude n’est pas assimilable à un exposé des motifs enrichi, mais constitue un outil d’évaluation et d’aide à la décision. Sa préparation doit être engagée dès le stade des réflexions préalables sur le projet de réforme. L’étude doit ensuite être affinée au fur et à mesure de l’élaboration du projet » [8].

Pour marquer son autorité, le Premier ministre se voit alors conduit à préciser que « le Conseil d’Etat ne sera saisi du projet de loi que si l’étude d’impact est jugée suffisante par mon cabinet et par le secrétaire général du Gouvernement »... sans proposer de critères quant à cette estimation [9].

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• En second lieu, le Premier ministre retient l’article 42 de la Constitution [10]. La logique quant à la prise en considération de la discussion parlementaire est retenue : « le texte discuté dans l’hémicycle est le texte adopté par la commission saisie au fond et non plus le texte du projet initial du Gouvernement ou le texte transmis par l’autre assemblée ».

Dès lors, les membres du Gouvernement « participent au travail législatif, en particulier au cours des séances des commissions ». Cette lecture se comprend en rapport avec la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 2009 : « ... ces dispositions constitutionnelles [11] impliquent que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l’examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l’objet et assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance ; qu’il s’ensuit, d’une part, que les dispositions en vigueur des règlements des assemblées restreignant dans ces hypothèses le droit d’accès du Gouvernement aux travaux des commissions sont rendues caduques par l’effet de l’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle et, d’autre part, que le dernier alinéa de l’article 13 de la loi organique qui limite le droit d’accès du Gouvernement aux travaux des commissions est contraire à la Constitution ». Le Premier ministre insiste alors sur le fait que les ministres doivent participer ’activement’ aux travaux des commissions ... au moins pour faire « valoir le point de vue du Gouvernement sur le texte ».

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Ne faudrait-il pas alors souligner l’ironie de la formule suivante : « Votre participation sera déterminante pour assurer le nouvel équilibre recherché par le Constituant, qui consiste à renforcer le rôle du Parlement, sans priver le Gouvernement des moyens de mener son action » ?!

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Notes :

[1] V. G. Koubi, « Circulaires administratives et Constitution de la Vème République », in L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de Michel Troper, Economica 2006, p. 579.

[2] Ceci étant placé, dans son intitulé, entre parenthèses...

[3] Ce, une fois de plus !

[4] Suivant la remarque : « ... et sous réserve des précisions qui seront apportées par le règlement de chaque assemblée ».

[5] et, de ce fait, des députés et des sénateurs...

[6] Art. 39 : « L’initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement. /Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d’Etat et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l’article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat./ La présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. /Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours. /Dans les conditions prévues par la loi, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose ».

[7] V. Cons. constit. n° 2009-579 DC du 9 avril 2009.

[8] S’il est ’évident’ que le ministre principalement responsable du projet de réforme prend en charge la responsabilité de l’étude d’impact, comment concevoir que ses services prennent « l’attache du secrétariat général du Gouvernement dès la mise en chantier du projet de réforme dans le double but d’arrêter le cahier des charges de l’étude et de déterminer les concours susceptibles d’être recherchés auprès d’autres administrations pour contribuer aux travaux d’évaluation préalable » ?

[9] Ce qui laisse penser que la "volonté du Président de la République" sera encore une fois déterminante.

[10] art. 42 : « La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie. / Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l’autre assemblée. / La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de sa transmission. / L’alinéa précédent ne s’applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45. Il ne s’applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise ».

[11] cf. art. 42 et 31 de la Constitution

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Pr. Geneviève Koubi

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