Contrefort et confort d’un gouvernement législateur L. n° 2009-526, 12 mai 2009, simplification, clarification du droit et allègement des procédures

Le 14 mai 2009, par Geneviève Koubi,

…. suite de l’interrogation précédente sur les artifices d’une simplification du droit

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Le travail de recomposition des textes législatifs étant retraduit par Legifrance dans l’activité de consolidation des textes par le biais de la « version à venir au… », il reste à se préoccuper des textes « à venir » mais encore “non-dits”.

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La tendance à la “codification par ordonnances” ne connaît pas de répit. Le chapitre IV de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures est consacré aux « ratifications » des ordonnances émises par le gouvernement. Une liste récapitulative des ordonnances ratifiées est présentée aux articles 138 et 139, articles auxquels il faut ajouter l’article 140 pour ce qui concerne l’ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. Outre le fait que cette liste est muette sur les références textuelles de ces interventions gouvernementales dans le domaine législatif, elle revêt un certain intérêt en ce qu’elle permet au législateur de synthétiser le tableau des différentes ordonnances qu’il a été appelé à ratifier durant ces dernières années.

Ces ordonnances concernent le plus souvent des champs relatifs au secteur public, social et économique. Sont en jeu tant les services publics que les relations entre l’administration et le public. Par exemple, de l’article 138 on relève : l’ordonnance n° 2005-389 du 28 avril 2005 relative au transfert d’une partie du personnel de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines à la Caisse des dépôts et consignations ; l’ordonnance n° 2005-395 du 28 avril 2005 relative au service public du changement d’adresse ; l’ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé ; l’ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales ; l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques ; l’ordonnance n° 2005-804 du 18 juillet 2005 relative à diverses mesures de simplification en matière de sécurité sociale ; l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives ; l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques ; l’ordonnance n° 2008-480 du 22 mai 2008 transposant en matière de don de gamètes et d’assistance médicale à la procréation la directive 2004/23/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 ; l’ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l’Autorité des normes comptables ; etc.

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Plusieurs articles de cette loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures annoncent encore de fortes perturbations dans les lectures des textes juridiques et l’on peut craindre que certains remaniements des structures administratives et des pouvoirs locaux passent par la voie des ordonnances…

- Un relevé des articles (extraits) qui introduisent, « dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution » [1], ces habilitations du gouvernement à prendre par ordonnances certaines dispositions en diverses matières est nécessaire :

. Article 49. « Dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé [2] à prendre par ordonnance toutes mesures pour : /1° harmoniser et clarifier, en cohérence avec le code de l’environnement, les dispositions portant sur la sécurité applicables au transport par canalisations de gaz, d’hydrocarbures et de produits chimiques ; / 2° harmoniser, par référence à ceux existant dans le domaine du gaz, les régimes d’autorisation et de déclaration des canalisations de transport d’hydrocarbures et de produits chimiques. Cette ordonnance est prise dans un délai de douze mois suivant la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance. » [3]

. (sous l’empire de la RGPP) Article 68. « … à prendre par ordonnance, au besoin en les simplifiant, les dispositions portant sur les missions exercées par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, afin de les mettre en cohérence avec la fusion de ces deux directions. Le Gouvernement est également autorisé à mettre en cohérence les autres textes mentionnant ces deux directions, leurs organes et leurs actes. … »

. Article 69. « I.- … à prendre par ordonnances les dispositions nécessaires pour modifier la partie législative du code rural et la partie législative du code forestier, afin : /1° D’inclure dans ces codes les dispositions de nature législative qui n’ont pas été codifiées et de remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, ainsi que d’intégrer dans le code rural, en adaptant le titre de celui-ci, les dispositions législatives relatives à la pêche maritime et à l’aquaculture ; les dispositions codifiées sont celles en vigueur sous réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, l’harmonisation de l’état du droit et l’adaptation au droit communautaire ainsi qu’aux accords internationaux ratifiés, ou des modifications qui seraient apportées en application des 6° à 9° du présent I ; /2° D’harmoniser le droit des coopératives agricoles avec celui applicable aux autres coopératives s’agissant de la responsabilité des administrateurs, des actions en nullité d’opérations de fusion ou de scission, et de prévoir l’obligation de conformité des statuts aux statuts-types ; /3° D’adapter les dispositions relatives aux organisations de producteurs en conformité avec les dispositions communautaires, notamment en instituant des associations d’organisations de producteurs ; /4° (…) de modifier les modalités de l’élection prévue à la section 2 du chapitre III du titre II du livre VII du code rural afin de procéder, à titre expérimental, au vote électronique dans la circonscription de quelques caisses de mutualité sociale agricole ; /5° De doter le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche agricole, agroalimentaire et vétérinaire d’une compétence disciplinaire d’appel et de dernier ressort sur les décisions rendues à l’égard des enseignants-chercheurs, enseignants et usagers relevant des établissements d’enseignement supérieur agricole publics ; /6° De procéder à l’harmonisation, à la clarification, à la modernisation et, le cas échéant, à la simplification des dispositions relatives aux agents compétents pour procéder aux contrôles administratifs ou rechercher et constater des infractions, aux pouvoirs qui leur sont conférés et aux règles de procédure qu’ils doivent suivre ; de réformer, supprimer ou, le cas échéant, instaurer les sanctions pénales ou administratives encourues, dans un objectif de cohérence, d’harmonisation ou de simplification, ou pour satisfaire à une obligation communautaire ; /7° D’abroger les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet et, le cas échéant, d’adapter le plan des codes ; /8° D’assurer la cohérence rédactionnelle et le respect de la hiérarchie des normes et d’adapter les renvois faits respectivement à l’arrêté, au décret ou au décret en Conseil d’Etat à la nature des mesures d’application nécessaires ; (…) . »

. Article 78. « I.- … à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour modifier la partie législative du code de la sécurité sociale et du code rural, afin d’adapter les dispositions relatives à la législation du travail et aux régimes de protection sociale agricole ainsi que celles relatives aux contentieux général et technique de la sécurité sociale pour tenir compte, dans le cadre de la fusion des services de l’inspection du travail, de la réorganisation des missions dans ces matières. (…) »

. Article 87. « Dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à modifier par ordonnance la partie législative du code général des collectivités territoriales pour remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, adapter les renvois à des textes codifiés ou non aux évolutions législatives et réglementaires et abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet. /Cette ordonnance est prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la présente loi. ... »

. Article 88. « I.- … à prendre par ordonnance toutes mesures de simplification et d’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes mentionnées à l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. »

. Article 92. « I.- Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à procéder par ordonnances à la création de la partie législative du code des transports, du code minier et du code de l’énergie ainsi qu’à compléter le code de l’environnement pour y codifier les dispositions des lois n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire et n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs non reprises dans le code de l’énergie. // (…). II.- Ces ordonnances sont prises dans les dix-huit mois suivant la publication de la présente loi. »

. Article 93. « … à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires pour créer un nouvel établissement public administratif en regroupant le Centre national de la propriété forestière et les centres régionaux de la propriété forestière, et définir ses missions et ses conditions générales d’organisation et de fonctionnement. // L’ordonnance est prise dans un délai de six mois suivant la publication de la présente loi. .. ».

. Article 120. « … à prendre par ordonnance toutes mesures pour modifier la liste des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements obligatoirement transmis au représentant de l’Etat au titre du contrôle de légalité en matière de voirie routière et de fonction publique territoriale, à l’exclusion des actes concernant le recrutement des agents titulaires et non titulaires…. »

Ces quelques articles forment une illustration de la méthode gouvernementale pour imposer le rythme d’une rupture politique et juridique [4].

- Parmi les ordonnances « à venir », c’est la question des collectivités territoriales qui semble prégnante.

Les articles 87, 88 et 120 évoquent-ils des ordonnances qui précèderaient la réforme envisagée ? Une profonde révision de la carte administrative territoriale est attendue tant pour ce qui concerne les services déconcentrés de l’Etat (en cours) que pour ce qui concerne les divisions territoriales des collectivités locales. Les discussions engagées dans le prolongement du rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, « Il est temps de décider » ne sont pas achevées. En avril, a été lancée, par le Premier ministre, la concertation ( ?) sur la réforme des collectivités. En fait, les cadrages sont préfixés : la grande étape de la mise en oeuvre de la réforme des collectivités vise principalement le dépôt d’un projet de loi relatif à la réforme institutionnelle, en vue de son examen au Parlement à l’automne ; les autres étapes ont été ‘brûlées’ comme par exemple, “l’examen des dispositions relatives à l’outre-mer dans le cadre des Etats généraux” [5].

Quoiqu’il en soit, dans les projets d’ordonnances ici relevés par rapport aux collectivités territoriales, on ne peut que remarquer certaines incidences.

Souligner d’éventuelles erreurs ou insuffisances de codification paraît inadéquat, l’indétermination est source de méfiance tant les programmes évoqués sont lourds de conséquences sur la structuration administrative de la France. Cependant, si le projet de loi devait être adopté rapidement lors de la prochaine session parlementaire, les délais seraient respectés [6] et l’enjeu d’une adaptation des « renvois à des textes codifiés ou non aux évolutions législatives et réglementaires » et de l’abrogation des « dispositions devenues obsolètes ou sans objet » (art. 87 L. 12 mai 2009) devient périlleux.

De plus, alors que le Parlement doit se pencher sur le « volet financier » de la réforme des collectivités locales dans le cadre de la prochaine loi de finances, autoriser le gouvernement à prendre par ordonnance « toutes mesures de simplification et d’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes » (art. L. 5721-2 CGCT) ne contient pas le risque d’interférences abusives entre les deux procédures.

Il n’en reste pas moins, à lire l’article 120 de la loi du 12 mai 2009 que la question de la réforme du contrôle de légalité des actes des autorités locales devra un jour ou l’autre être résolue. En effet, en tant que le gouvernement pourra « prendre par ordonnance toutes mesures pour modifier la liste des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements obligatoirement transmis au représentant de l’Etat », une certaine vigilance s’imposera selon les domaines dans lesquels la liste s’allongera ou se réduira…

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En fin de compte, l’interrogation initiale quant à l’instrumentalisation de ces lois dites de simplification, de clarification du droit et d’allègement des procédures par les instances de pouvoir exécutif, loin de s’apaiser, s’amplifie au fur et à mesure … La simplification, parce qu’elle n’apporte aucune connaissance signifiante, en œuvrant pour une fermeture du système sur lui-même, crée les défaillances et les dysfonctionnements qu’elle prétend résoudre [7]… Cette méthode laisse au bord du chemin les citoyens qui, clients-électeurs, ne sont plus acteurs mais deviennent peu à peu spectateurs (voire spectacteurs) de la vie politique et sociale [8]...

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Notes :

[1] art. 38 : « Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. /Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d’Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. /A l’expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. »

[2] Ces formules d’entrée, répétées dans tous les articles évoquant une autorisation/habilitation du gouvernement pour ce faire, ne seront pas reprises… sauf exception due à des modifications terminologiques.

[3] Les deux dernières phrases sont répétées à chaque article instituant ce type d’interférence du Gouvernement dans le jeu d’un Parlement prétendument revalorisé lors de la dernière révision… sauf exceptions signalées.

[4] que l’on peut noter comme étant en totale symbiose avec le capitalisme libéral triomphant à la lecture de la liste des ordonnances ratifiées.

[5] V. sur le site du Secrétaire d’Etat chargé de l’Outre-Mer, Le Parlement adopte définitivement le projet loi sur l’Outre-Mer, AFP 13 mai 2009 (19h09).

[6] Pour autant, ce délai est, dans ce cadre, de neuf mois… La vitesse n’est pas le gage de la qualité sur des thèmes aussi importants pour la cohésion sociale !

[7] V. E. Morin, Introduction à la pensée complexe, Seuil, Points essais, 2005 - Avant-propos, p. 11 : « La pensée simplifiante désintègre la complexité du réel, la pensée complexe intègre le plus possible les modes simplifiants de penser, mais refuse les conséquences mutilantes, réductrices, unidimensionnalisantes et finalement aveuglantes d’une simplification qui se prend pour le reflet de ce qu’il y a de réel dans la réalité. »

[8] Ce qui est inconcevable en démocratie...

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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