Au risque d’une rentrée ... agrippée aux circulaires Circulaires et notes du mois d’août 2009 relatives à la lutte "pandémie grippale"

Le 28 août 2009, par Geneviève Koubi,

Partout dans le monde, la grippe mexicaine, porcine, nouvelle, A/H1N1 — les appellations variant selon les Etats — fait la ’une’ des journaux. Les mesures prises pour lutter contre son expansion diffèrent selon les régions... Si la fermeture des lieux collectifs ou le confinement des personnes atteintes peuvent être décidés, les textes sur lesquels se fondent ces mesures sont diversifiés.

En France, c’est par la voie des circulaires administratives que les plans de lutte contre la pandémie sont diffusés, que l’invitation à travailler plus pour maintenir l’activité des entreprises ou des administrations — sans gagner plus — est formulée, que l’incitation à la responsabilisation des populations est développée (par delà des ’spots’ télévisés) et que peuvent être, à terme, organisées les campagnes de vaccination...

- En encart du Bulletin officiel du ministère de l’éducation nationale (BOEN) n° 31 du 27 août 2009, trois circulaires administratives « d’ordre pratique » sont réunies à propos des modalités de lutte contre la propagation du virus de la grippe A/H1N1 dès la rentrée scolaire.

● Relative à la « Pandémie grippale A/H1N1 : impact sur le milieu scolaire et conduite à tenir  », une circulaire n° 2009-111 en date du 25 août 2009 a été adressée aux préfets de zone de défense, préfets de région, préfets de département, recteurs d’académie, inspecteurs d’académie, directeurs des services départementaux de l’éducation nationale, inspecteurs de l’Éducation nationale, chefs d’établissement et directeurs d’école. Ont été ainsi précisées « pour l’année scolaire 2009-2010, les attitudes à adopter, … en cas de suspicion de cas groupés dans une école, un établissement public local d’enseignement ou un établissement privé sous contrat ». Le document a été établi au vu « des connaissances acquises à l’heure actuelle sur le virus A/H1N1 », lequel est « caractérisé par une virulence modérée et une vitesse de propagation rapide dans une population non immune ». Liant dans un même ensemble de recommandations, le virus de la grippe saisonnière et celui de la grippe mexicaine, ce document invite la communauté scolaire à se mobiliser pour « diminuer le risque de propagation des virus ».

● La circulaire n° 2009-112 relative au « rôle des personnels de santé dans le cadre d’une pandémie grippale » du 9 août 2009 reprend certaines des indications précédemment émises dans le Plan national de prévention et de lutte “Pandémie Grippale” du 20 février 2009 et dans la circulaire du 10 décembre 2008 n° 2008-162 portant Plan ministériel de prévention et de lutte "pandémie grippale" [1]. Des trois notes parues au BOEN, cette circulaire est la seule à être ‘aussi’ publiée au n° 31 du Bulletin officiel du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (BOESR) du 27 août 2009 [2].

Cette circulaire concerne plus particulièrement la diffusion des informations, la gestion de chaque situation d’alerte pandémique et la coordination des actions des médecins, infirmières et infirmiers dans les milieux scolaires. En effet, « la nécessaire continuité du service public de l’éducation dans un contexte de pandémie grippale conduit à préciser le rôle des personnels de santé, tant dans le cadre de la protection de la santé des élèves que dans celui de la médecine de prévention en direction des personnels ». Ainsi, les intercessions et interventions des différents personnels médicaux sont soigneusement stratifiés et organisés suivant un schéma pendulaire peut-être trop ‘bureaucratique’.

Sont ainsi distingués : - le rôle des médecins et infirmiers(ères) conseillers techniques auprès des rectrices et recteurs d’académie (§ I.) dans le domaine de l’information et de la formation ( § I. a).) et dans le domaine de l’organisation des actions de santé (§ I. b).), - le rôle des médecins et des infirmières et infirmiers conseillères et conseillers techniques auprès des inspectrices et inspecteurs d’académie (§ II.) dans ces mêmes domaines, - le rôle des médecins et des infirmières et infirmiers auprès des établissements d’enseignement (§ III), - le rôle du médecin de l’éducation nationale (§ IV.) dans le domaine de l’information et de la formation (§ IV. a).) et dans le domaine de la préparation et de l’organisation des dispositifs de réponse (§ IV. b).), - le rôle des infirmières et infirmiers de l’éducation nationale (§ V.) ainsi que le rôle des médecins de prévention auprès des personnels, des services et établissements (§. VI) dans ces mêmes domaines. Si la description des taches de chacun de ces cadres est réfléchie, les dissociations entre les unes et les autres ne semblent pas suffisamment prendre en considération la question des “urgences” qu’il pourrait être nécessaire de gérer. Cependant, en ce que la présente circulaire fait référence à la loi n°2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur, il apparaît que si ce type d’urgence intervenait, les conditions de participation au corps de réserve sanitaire à la lutte contre la pandémie grippale seraient réunies, d’abord en terme d’intervention et, ensuite “en renfort” s’il s’agit de faire face à des crises sanitaires majeures.

● Concernant la « Lutte contre la propagation de la nouvelle grippe A/H1N1 - Diffusion des gestes barrières dans les classes », la note de service n° 2009-110 du 19 août 2009 convie chacun à se passer des gestes de politesse ou d’affection. En rappelant que « la transmission de la grippe A/H1N1 se fait de la même manière que celle d’une grippe saisonnière », il est conseillé à chacun d’éviter tout « contact rapproché avec une personne infectée par un virus respiratoire, par exemple lorsqu’on l’embrasse ou qu’on lui serre la main », de même que « le contact avec des objets touchés et donc contaminés par une personne malade, comme une poignée de porte ». Plus prosaïquement, sans que ces gestes soient suffisants pour éviter les contaminations, il est recommandé de « se laver les mains plusieurs fois par jour, au savon et pendant trente secondes » et d’utiliser des mouchoirs jetables. Ainsi, les locaux sanitaires de chaque établissement scolaire devront être irréprochables. Comme l’indique la note de service du 19 août 2009 : « Au-delà de ces consignes comportementales, il est essentiel que les élèves et les personnels des établissements aient accès à des installations sanitaires propres et pourvues en produits hygiéniques adaptés : savon liquide, essuie-mains jetables ou souffleries ».

- Ces circulaires qui concernent le secteur de l’éducation ne sont pas pensées en liaison avec les projections relatives aux plans de vaccination dont fait état la circulaire conjointe du ministre de la santé et du ministre de l’intérieur du 21 août 2009.

Cette circulaire [3] a pour objet la « Planification logistique d’une campagne de vaccination contre le nouveau virus A(H1N1) ». Elle se présente comme une « application des mesures du plan pandémie grippale relatives à la commande de vaccins (mesure Pre l4), à I’adaptation du plan de vaccination aux caractéristiques du virus et des populations touchées (mesure Pre 32), et à la fiche C6 annexée au plan (stratégie et modalités d’organisation de la vaccination).

Cependant, outre les contraintes de temps, l’organisation d’une campagne de vaccinations (à réaliser sur 4 mois à partir du 28 septembre 2009) emporte certaines interrogations. En effet, la circulaire du 21 août 2009 [4] relève trois contraintes majeures qui pèsent sur l’organisation de la campagne de vaccination envisagée : « - la nécessité d’une traçabilité individuelle systématique [5]…, liée aux exigences de la pharmacovigilance ; - la nécessité de définir un ordre de vaccination pour des populations prioritaires, compte tenu du caractère progressif des livraisons ; - les volumes de données à traiter et les limites des systèmes d’information disponibles ».

Certes, la part de la population qui serait déclarée ‘prioritaire’ pour une vaccination retient l’attention, mais ce qui est le moins souvent souligné est la tentation du « fichage des vaccinés » au prétexte de la traçabilité individuelle [6]. Cette systématisation de la traçabilité concerne, en effet, l’individu et non le produit injecté... ce qui ne répond pas tout à fait aux principes directeurs de la pharmacovigilance.

Par ailleurs, alors même que les avant-projets de loi pour une réforme de la configuration territoriale de l’organisation administrative décentralisée de la France évoquent la suppression de l’entité départementale, ce sont les préfets de départements qui se trouvent en première ligne pour mettre en place les plans de vaccination et désigner les lieux adéquats pour ce faire : les centres de vaccination seront donc spécialement créés pour l’occasion [7] tandis que « la vaccination des élèves et de toute la communauté éducative sera assurée par des équipes mobiles dans les établissements scolaires » comme pour toutes les personnes placées dans des lieux de vie collective ou des lieux fermés [8].

- Ce dispositif se comprend également à l’aune d’une autre circulaire, la circulaire du 26 août 2009 visant à assurer la continuité du service public dans les administrations de l’État et des collectivités locales en cas de pandémie grippale.

Suivant cette circulaire [9], chaque administration doit élaborer un ’plan de continuité’ ; il s’agit en particulier de « "désigner la personne responsable de la coordination de la mise en oeuvre de ce plan", (d’)identifier "les postes indispensables au maintien de l’activité" et (de) "préciser les mesures de protection de la santé de ses agents : mise à disposition des masques, consignes de prévention et d’hygiène" » [10]. Ainsi, devront être pensés des aménagements horaires pour l’ouverture des établissements concernés, devront être recalculés les temps de service des agents en fonction des absences et des possibilités de transport, devront être stockés des masques [11] et des équipements de protection, etc. Rien ne peut pourtant être définitivement arrêté puisque des compléments ou amendements pourront intervenir suivant l’évolution de la situation et l’approfondissement des connaissances.

A cette occasion, il est aussi précisé que « la fonction publique étant soumise aux dispositions du code du travail en matière de prévention des risques professionnels et plus particulièrement à l’obligation générale de protection de la santé (et) de la sécurité des agents, leur mise en oeuvre en cas de pandémie n’appelle par principe pas de recommandations autres que celles définies par le ministre du travail... » Mais, « pour autant, les recommandations du ministre du travail doivent être adaptées aux spécificités de la fonction publique en matière de gestion des ressources humaines. » Et ces adaptations comme les applications des consignes développées dans des fiches circonstanciées, se réaliseront sous la surveillance des Hauts fonctionnaires de défense et de sécurité...

Les ’fiches’ présentées sont relatives : 1.- à la présence des agents (sur leur lieu de travail en indiquant quelques suggestions pour l’organisation du travail en dehors des locaux [12]) ; 2. - aux conditions d’exercice du ’droit de retrait’ (qui ne peut se concevoir, selon la circulaire, dans un contexte de crise sanitaire) [13] ; 3. - à l’aménagement de l’organisation et du temps de travail (les personnels mobilisés pouvant être contraints de dépasser le temps de travail réglementaire - jusqu’à des journées de 10 heures ou des semaines de 44 heures [14]) ; 4. - à la rémunération [15] ; 5. - au rôle des chefs de service et des médecins [16] ; 5. - aux sites [17] et documents utiles...

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En reliant les propositions contenues dans ces différentes circulaires, devraient alors être vaccinés tous les personnels indispensables au fonctionnement des services publics. Or, en ces temps de compression des personnels qui font que tous ces services fonctionnent à flux tendus, ce sont tous les agents publics qui devraient être concernés...

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Notes :

[1] V. sur Droit cri-TIC, Gk, Alerte à la grippe porcine : réactiver la prévention et la lutte "pandémie grippale". V. aussi les informations délivrées sur le site du Ministère de la santé et des sports consacré à la grippe : sante-sports.gouv.fr/grippe.

[2] De fait, selon une dépêche AFP du 27.08.09, une brochure sur la grippe devrait bientôt être distribuée aux étudiants dans les établissements d’enseignement supérieur. « Ce document, rédigé en français mais aussi en anglais à destination des étudiants étrangers, rappellera les règles élémentaires d’hygiène et la conduite à tenir en cas de symptômes, ainsi que des liens internet utiles ». La décision de fermer des établissements ne pourra être prise qu’au cas par cas par les préfets, en lien avec les chefs d’établissements et recteurs. Le ministère aurait ainsi recommandé aux présidents d’universités « de poursuivre la mise en ligne de ressources pour assurer une "continuité pédagogique" si les établissements devaient être fermés ».

[3] qui ne fait pas encore l’objet d’une indexation sur le site ‘circulaires.gouv.fr’ mais dont le dispositif a été communiqué à la presse (v. par ex. P. Benkimoun, Grippe A : le premier plan de vaccination du gouvernement, Le Monde 28 août 2009). Le lien composé pour le présent article renvoie à un site non officiel : “Destination santé - Agence de presse”.

[4] Laquelle a été adressée aux préfets des zones de défense, aux préfets de région et de département.

[5] V. Annexe : fiche n° 3.

[6] V. Annexe : fiche 3 : « La première exigence qui pèse sur I’organisation de la campagne est celle d’une traçabilité individuelle et sans faille de la vaccination, qui sera organisée sur la base des systèmes d’information de I’Assurance maladie ». Les raisons de cette exigence sont les différences entre les produits que sont les vaccins (quatre fournisseurs), les deux ou trois injections devant être réalisées avec le même produit. Comme ces vaccins sont de nouveaux produits, un suivi de pharmacovigilance doit être organisé…

[7] V. Annexe : fiches 5, 6 et 7.

[8] Plusieurs annexes sous forme de ‘fiches’ complètent la circulaire. La fiche 1 qui présente la vaccination comme un élément de la réponse sanitaire face à la pandémie grippale constitue la principale motivation de la campagne de vaccination envisagée dès la fin du mois de septembre (cf. fiche 2), une telle campagne exigeant anticipation, préparation et organisation (cf. fiches 3 et 4).

[9] Dont l’objet précis est : Pandémie grippale - Gestion des ressources humaines dans la fonction publique.

[10] Source : Dépêche AFP du 27.08.09 à propos d’un plan de continuité des services publics.

[11] Est ainsi annoncée une prochaine instruction à l’adresse des agents publics relative au port des masques de protection...

[12] L’incitation au ’travail à distance’ est pleinement réitérée.

[13] La définition de ce droit de retrait ainsi que les conditions de son exercice sont recomposées dans cette fiche II.

[14] La fiche III est la plus détaillée. Ne serait-ce pas une occasion ainsi saisie pour inviter à une modification des rythmes de travail dans la fonction publique ?

[15] Cette fiche IV est la plus courte.

[16] Sur ce plan, doivent être relevées des contradictions entre cette circulaire et la circulaire n° 2009-112 du 9 août 2009 dans le secteur de l’éducation.

[17] Dont celui-ci : Travailler mieux.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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