Réforme des collectivités territoriales. Etape du dépôt du projet de loi. Exposé des motifs et étude d’impact.

Le 22 octobre 2009, par Geneviève Koubi,

.

La distinction entre l’exposé des motifs d’un projet de loi et l’étude d’impact prend-elle sens avec la présentation de la réforme territoriale ? Rien n’est moins sûr. En fait, il semblerait que l’étude d’impact, comprise comme un élément lié au thème de la RGPP, a essentiellement pour objet de présenter des arguments destinés à avaliser par avance la réforme envisagée et, de cette manière, à renforcer l’exposé des motifs.

.

- L’exposé des motifs du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales est fortement marqué par une idée politique plusieurs fois répétée depuis le dépôt du rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales (« Il est temps de décider »). Il condense en quelques phrases d’introduction la difficulté du gouvernement de s’assurer une vision globale de l’administration territoriale de la France et la réticence du pouvoir central à l’égard des pouvoirs locaux. Pour le gouvernement, ou plus sûrement pour le Président de la République, l’enjeu est de limiter le dynamisme des échanges locaux et d’enfermer les modalités d’entente et de coopération entre les collectivités locales dans une sphère étroite, simple donc, mais inévitablement réductrice. En ce sens, pour le gouvernement, l’un des principaux enjeux de la loi est, indubitablement, « d’encadrer la pratique des cofinancements ». En quelque sorte, on pourrait croire que ce serait tant la crainte persistante d’une l’incompréhension des structurations administratives que l’incapacité à se saisir partout, en tous lieux, de la logique des actions de proximité, qui justifieraient ce besoin de recadrage en quelques espaces-clefs que seraient les régions-territoires. Le schéma classique de la fragmentation et de la superposition des structures administratives qui interviennent dans la gestion des territoires (communes, intercommunalités à fiscalité propre, syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple, syndicats mixtes — ouverts ou fermés —, pays, départements, régions, Etat et Europe) présenté pour justifier la réforme, maintes fois répété, redit sur tous les tons, recommencé en tous lieux, finit donc par agacer. L’argumentaire est toujours construit de manière factice autour de la « perte d’efficacité pour l’action publique et pour les usagers des services publics, un coût élevé pour le contribuable, un manque de lisibilité pour le citoyen et une lassitude des élus locaux de terrain ».

L’« exercice de simplification et de clarification du paysage institutionnel » répond donc à une préoccupation spécifique quant au rétablissement d’un contrôle de l’Etat sur les différents niveaux d’administration locale. Il s’agit là de « réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départements-région et un pôle communes-intercommunalité ». S’ensuit alors un défaut de connaissance des implications du principe de libre administration des collectivités territoriales. Retenir essentiellement la perspective d’un déploiement des zones urbaines sans repenser les dimensions de l’urbanité, permet à l’Etat de mieux veiller aux formes de déplacement des populations. La « création des métropoles » qui accentue la spécificité des “grandes agglomérations”, n’est pas élaborée en fonction des besoins des populations ; elle est envisagée « en compétition avec leurs homologues européennes et internationales ». Puis, dans une pirouette discursive, l’intercommunalité s’inscrit essentiellement dans le monde rural, « objet de l’achèvement et du renforcement de qui constituent une réponse aux enjeux de la gestion locale dans les territoires ruraux ». De fait, l’un des objectif de la loi est de « simplifier le paysage institutionnel en achevant la couverture intercommunale du territoire national, en élargissant le cadre des intercommunalités, en favorisant les regroupements de collectivités sur une base volontaire et en supprimant les niveaux devenus superflus. »

.

Prenant racine dans la révision générale des politiques publiques (RGPP), les orientations de ce projet de loi de réforme des collectivités territoriales reconstruit ainsi un Etat territorial au service du pouvoir central… ce que confirme « l’étude d’impact… » [1].

.

Un effet de miroir entre exposé des motifs et étude d’impact paraît inévitable. La présentation du projet de loi est ainsi répétée dans l’étude d’impact, notamment pour ce qui est des objectifs poursuivis.

- L’étude d’impact de ce projet de loi sur les collectivités territoriales est organisée « en développements thématiques, correspondant à chacune des grandes composantes du projet ». Sont concernés : le statut de l’élu, la désignation des élus communautaires, aux métropoles, aux communes nouvelles, aux regroupements de départements et de régions, aux compétences, à l’approfondissement de l’intercommunalité ». Cette étude d’impact, bien que principalement attachée au projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales, en dépasse le domaine et le champ [2].

Certains positionnements juridiques ont été soulignés dès l’introduction ; certains d’entre eux peuvent d’emblée susciter quelques critiques. Comme par exemple : • 1. Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales est-il invoqué pour justifier le recours à une loi comme s’il s’agissait de faire part d’un certain regret : n’avoir pu utiliser la voie réglementaire pour parvenir à inscrire la réforme dans l’ordre juridique. Certaines expressions doivent ainsi être relevées : « Il a été vérifié que les dispositions proposées n’étaient pas de niveau réglementaire » ; « Les développements thématiques montrent qu’il ne paraît pas possible d’atteindre les effets recherchés sans l’intervention du législateur » ; « Les objectifs poursuivis ne peuvent donc pas être atteints par voie réglementaire, ni plus généralement par l’exercice du pouvoir exécutif » ; « Il serait peu réaliste d’espérer que les objectifs puissent être atteints dans un cadre législatif inchangé » [3]. • 2. En ce qui concerne les coûts et bénéfices financiers attendus de la réforme, un doute se voit remplacé par une conviction/prédiction : « Les incidences en termes de frais de structure ne peuvent pas être chiffrées mais seront nécessairement positives » [4] ; pour les dépenses liées à l’exercice des compétences, dont « la clarification et la coordination sont de nature, en réduisant les doublons, à générer des économies », il sera nécessaire de se référer à la « nouvelle répartition des compétences qui résultera de la deuxième loi » [5]. • 3. La présentation des conséquences sociales de la recomposition des territoires se résume à une ligne, une phrase, un paragraphe : « Dans les métropoles, le projet donne aux élus, s’ils en décident ainsi, la possibilité d’unifier la compétence sociale au sein d’un seul niveau d’administration, par le transfert facultatif des attributions du département à la métropole. » [6] De fait, grâce à la lecture des premières pages de l’étude d’impact, il est possible de relever que la principale accroche économique du projet repose sur la création des “métropoles” : « Investies de compétences élargies, les métropoles sont susceptibles de disposer de l’ensemble des leviers qui conditionnent le développement économique. En effet, elles recevront toutes les compétences des communes en matière économique et elles pourront exercer tout ou partie des compétences des régions et des départements en matière économique. L’Etat pourra leur transférer certains grands équipements et infrastructures. » ; « La création de métropoles impliquera que les services de l’Etat se tiennent en mesure d’accompagner les initiatives des élus et plus particulièrement d’apprécier la cohérence du périmètre, puisque le Gouvernement dispose d’un pouvoir d’appréciation pour prendre le décret de création. Les services fiscaux devront mettre en oeuvre l’unification de la fiscalité. » [7]. • 4. Dès lors, afin de retracer les enjeux de la simplification territoriale, un retour sur l’Etat est-il signifié : « l’impact pour les services de l’Etat n’est pas à proprement parler la création de tâches nouvelles, mais leur mobilisation au titre de missions traditionnelles telles que l’organisation des élections, la promotion de l’intercommunalité, le dialogue avec les élus. Les services de l’Etat tireront parti à cet égard du surcroît d’efficacité qui doit résulter de la réorganisation, en cours, de l’administration déconcentrée. Celle-ci réaffirme notamment la vocation première des préfectures de département quant à l’application des lois et quant aux relations de proximité avec les collectivités territoriales » [8].

Il est alors intéressant de remarquer que cette étude d’impact a principalement pour objet de dépasser l’étape du vote du projet de loi auquel elle est rattachée et de présenter « les projets de loi futurs à préparer ainsi que les décrets d’application. Il s’y ajoutera la préparation des circulaires nécessaires »… En effet, comme le rappelle l’étude d’impact, « la mise en oeuvre des objectifs du présent projet de loi appelle l’élaboration de quatre ensembles de textes législatifs ultérieurs ». Ces indications sont effectivement énoncées dans l’exposé des motifs ; toutefois, le choix fait d’un ‘saucissonnage’ de la réforme des collectivités territoriales devrait inciter à la vigilance. Si l’enjeu électoraliste ne fait pas de doute, pour tout citoyen en République, la lutte contre la propension classique de tout pouvoir central de régenter les actions et interventions publiques et de repérer les lieux des ressources financières à son profit, devient substantielle. Sont ainsi prévus des dispositifs législatifs relatifs à « l’unification de la fiscalité directe locale dans les métropoles et les communes nouvelles ainsi que pour ceux des EPCI dont les élus et les communes membres auront fait ce choix » ; aux « règles relatives à la dotation de reversement aux communes membres (de ces) EPCI » ; concernant « la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales et les possibilités de cofinancement entre collectivités territoriales » ; et des ordonnances sont envisagées pour « adapter le régime du conseiller territorial en Guadeloupe, Guyane et Martinique » [9].

.

Quoiqu’il en soit, ces premières observations ne sont que partielles, des croisements devraient être réalisés pour cerner, par-delà des calculs économiques d’ordre prospectif et quelque peu incertains tant ils demeurent imprégnés d’une idéologie ultra-libérale mise au service des entreprises [10], les problématiques juridiques et sociales. Le maître mot de la réforme est celui de “regroupement” ; la clef de la réforme réside dans le mot “élection” ; le but de la réforme est “mutualisation”, ce qui équivaut, en fait, à une augmentation des “ressources budgétaires pour l’Etat” – ce, au prix de restrictions budgétaires pour les collectivités locales.

Des développements quelque peu confus et ne répondant en rien aux critères d’une étude d’impact sont présentés à chacun des volets de la réforme : la création du “conseiller territorial” [11] ; l’intercommunalité [12] comme moyen de regroupement fusionnel des communes existantes en une seule entité [13] ; le statut des élus communautaires [14] ; les métropoles [15] qui devraient, en prolongement des communautés urbaines existantes, « concentrer à un même niveau local l’exercice de compétences structurantes, qu’elles soient communales, départementales ou régionales afin d’éviter la fragmentation des intérêts sur le territoire métropolitain. » [16].

Sur ce dernier point, il semblerait que la démarche d’une étude d’impact est respectée. Le travail prospectif n’aurait-il été compris que pour ce qui concerne les métropoles ? L’étude constate pourtant que « s’agissant de mettre en oeuvre un dispositif de droit commun préexistant, ce projet est sans incidence financière directe. ». Par la suite, il est relevé que « la mise en oeuvre pratique de ce dispositif est … susceptible de nécessiter, outre une éventuelle adaptation des maquettes budgétaires et du plan comptable aux compétences spécifiques des métropoles, une adaptation des projets de dématérialisation des documents budgétaires. » Plus sûrement, à l’occasion des différents textes d’application, devrait être retravaillé « le transfert à la métropole de compétences actuellement exercées par les communes, les départements et les régions, ainsi que le transfert des ressources des communes. » [17].

Cette vision des ‘grandes agglomérations’ s’entend en rapport avec une conception géographique plus que sociale de la répartition de la population sur le territoire républicain. L’emploi du terme de “carte” pour évoquer les intercommunalités présentes et à venir en est un des indices : « l’achèvement de la carte intercommunale suppose d’une part, que les communes isolées adhèrent, en fonction de leur population et de leur situation géographique, à une structure intercommunale adaptée (communauté urbaine, communauté d’agglomération ou communauté de communes). Il convient, en outre, de revoir la pertinence des périmètres de certaines communautés, et notamment celles qui n’ont été constituées que pour des raisons circonstancielles. La rationalisation de la carte de l’intercommunalité suppose, d’autre part, une rationalisation du paysage des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes. Celle-ci passe par une diminution importante de leur nombre… » [18]

.

Etude d’impact et exposé des motifs sont étroitement liés. L’étude d’impact dépasse, dans le cas présent, le domaine qui devrait être le sien. Il semble alors que pour certaines des dispositions législatives éventuelles, l’étude d’impact apporte plus d’enseignements quant aux modes de lecture et d’interprétation qui devraient y être attachés. Doit-on penser qu’un jour, le juge administratif serait amené à transformer l’éclairage du texte par un recours aux objectifs d’un texte en un raisonnement fondé sur l’étude préalable des impacts de ce texte ?

Notes :

[1] Ce document de plus de 120 pages complète et enrichit la réflexion sur la réforme des collectivités territoriales telle qu’elle se trouve lancée par les instances gouvernementales. Quelques autres dispositifs, cités implicitement ou explicitement, se retrouvent dans d’autres textes (par ex. les projets de loi relatifs aux opérations électorales ou la suppression souhaitée de la taxe professionnelle).

[2] Sont cités à l’appui des développements de cette étude, divers rapports dont ceux de : Pierre Richard, Solidarité et performance, les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales ; Alain Lambert, Les relations entre l’Etat et les collectivités locales ; Jean-Luc Warsmann, Didier Quentin, Jean-Jacques Urvoas, Rapport sur la clarification des compétences des collectivités territoriales ; Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, (mission temporaire) Rapport sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales.

[3] V. Etude d’impact - réforme des collectivités territoriales, p. 8.

[4] ibid.

[5] Cet appel à une autre loi est réitéré à chaque fois que se pose la question de la clarification des compétences. par ex. : « La nouvelle clarification des compétences, dans le cadre d’une seconde étape qui résultera d’une loi ultérieure, est susceptible de faciliter la conduite des politiques publiques, en limitant le nombre de cas où l’Etat se trouve obligé de conventionner simultanément avec tous les niveaux de collectivités territoriales. », p. 13 ; « La préparation de la deuxième loi, relative à une clarification des compétences, mobilisera tous les ministères et mettra en jeu des législations très diverses. », p. 14.

[6] p. 11.

[7] p. 10 ; p. 12.

[8] p. 13-14.

[9] p. 19.

[10] Dans le paragraphe introductif sur les « conséquences pour les entreprises, les professionnels, et les autres catégories de personnes morales », il est encore fait référence à la prochaine loi ; et, par là, l’évaluation se transforme en une espérance : « Dans la mesure où l’administration des départements et des régions par les mêmes élus est de nature à faciliter leur coordination, les interlocuteurs des collectivités territoriales peuvent espérer une organisation plus simple et plus lisible. Cet effet sera accentué par la nouvelle clarification des compétences qui résultera de la deuxième loi. Il est permis d’espérer que cet effet sera particulièrement caractérisé dans les métropoles. (…). Il est permis d’attendre un effet de même nature pour l’ensemble des partenaires des collectivités locales : socio-professionnels, associations, organismes publics. », p. 14-15.

[11] Le principal effet serait de rapprocher la région et le département : « à travers un élu commun », l’articulation des compétences entre ces deux collectivités territoriales pourrait être réalisée d’une part pour « conforter le département dans son rôle essentiel de garant des solidarités sociales et territoriales », d’autre part pour laisser à la région ses « missions stratégiques et de préparation de l’avenir ».

[12] V. p. 58 et suiv.

[13] V. p. 44 et suiv.

[14] … élus qui seraient moins nombreux ; un chiffrage quant aux économies réalisées doit rester prudent : « L’estimation de la traduction financière doit rester prudente, les communautés étant très hétérogènes. », p. 32.

[15] … en retenant que « la compétition entre les grandes agglomérations, européennes ou internationales, n’a cessé de s’accentuer. », p. 36.

[16] ibid.

[17] p. 40.

[18] p. 65.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

Dans la même rubrique

Collectivités territoriales et évaluation des normes à incidences financières
Etat territorial contre Etat décentralisé
Les petits hôpitaux dans les territoires de santé
Départements : la circonscription plus que la collectivité
Droit et territoires Etapes pour une "réforme de l’administration territoriale de l’État"
Réforme des collectivités territoriales et signes de confusion
Droit des collectivités territoriales A mi-chemin entre État centralisé et État régionalisé...
Les services publics dans les zones rurales en question...
Réforme des collectivités territoriales. Avis du 4 nov. 2009 du Conseil économique, social et environnemental
Droit des collectivités territoriales Réforme des collectivités territoriales. Etape de l’annonce à venir du projet
Réforme des collectivités territoriales. Le communiqué du Conseil des ministres du 21.10.2009
Réforme des collectivités territoriales. Etape du dépôt du projet de loi. Exposé des motifs et étude d’impact.
Droit des fonctions publiques - Droit des collectivités terrioriales Un contrôle de légalité mis à la charge de l’agent public
Des directions interministérielles départementales
DATAR : le retour.
Droit des collectivités territoriales Le site ’officiel’ de la réforme des collectivités territoriales
Relations Etat-Collectivités territoriales Les départements face à l’Etat : payer la note !
Recentrage du pilotage des groupes d’intervention régionaux
Une « carte » des services publics de l’Etat
Droit d’évocation préfectoral en région
Administration territoriale Défis des préfectures dans l’ère RGPP
Cours. Collectivités territoriales/Education - L’EPCI de résidence
Droit des collectivités territoriales - Exercice et documents de cours. Contrôle de légalité en réforme
Faire face aux épisodes neigeux
Droit des collectivités territoriales - Cours. Documents de travail. Réforme des collectivités territoriales
Du déplacement des débits de tabac
Vers la mutualisation des services des Archives départementales
Evaluer l’impact des normes pour les entreprises et... les collectivites territoriales
Un ‛service public de l’emploi local’ habité par l’État ?
- Contrôle de légalité et conseil aux collectivités
- Collectivités locales au secours de l’information environnementale.
Veilleurs vigilants : visionneurs et vidéopatrouilleurs
La communication sur la gestion sanitaire des grands froids.
Education dans les territoires académiques de santé...
Recomposition de la carte des écoles en zone de montagne.
- Repérer les communes à doter par le FSCT pour 2012.
Eviter le "décrochage numérique" sur le territoire
L’administration électronique en v(r)ille...
Revisiter la décentralisation au prisme du concept de "territoire/s".
- Police dans les communes. Conventions de coordination.
- Loi de décentralisation ? L’étape d’un avant-projet dans la MAP.
- Les contributions préfectorales au rapport du Gouvernement sur le contrôle des actes des autorités locales
Téléservices publics (dé-)localisés, téléservices de l’administration électronique...
- Réorganisation territoriale de l’Etat ... au rapport.
- A la recherche de l’impact technique et financier des normes applicables aux collectivités territoriales...
- Outre-mers et ordonnances
Une Charte d’engagements pour mettre au pas les associations ?
Collectivités territoriales et droit communautaire : Un retard qui ne fait pas de bruit ?
- Evaluation des normes réglementaires en vigueur dans les collectivités territoriales
- Rejets pour des cantons redécoupés...
- Election des assemblées et exécutifs locaux : une circulaire référencée tardivement !
Transmission des saisines au médiateur des normes applicables aux collectivités territoriales.
- Un discours spécieux sur l’allègement des normes pour les collectivités territoriales
- Une "charte" de valeur législative : la charte de l’élu local
La lutte contre la pauvreté en "territoires pertinents" ?
Sécurité, sécurisation dans les établissements scolaires
Territoires de montagne et services publics

À propos de cet article

Dernière mise à jour le :
22 octobre 2009
Statistiques de l'article :
8 visiteurs aujourd'hui
9965 visiteurs cumulés

Votre recherche

RSS 2.0 | Espace privé
Visiteurs par jour (cumul) : 4273 (3228684)