Simplification des lois et assujettissement des administrés Proposition - loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit (n°s 2095, 1890, 2078)

Le 2 décembre 2009, par Geneviève Koubi,

« C’est un pavé fourre-tout de 157 articles et 145 pages, accompagné d’un rapport en deux tomes de plus de 1 200 pages, portant le nom évocateur de proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. » [1].

En la séance du 1er décembre 2009, le député rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, E. Blanc, rappelle qu’il s’agit de « la troisième loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit de cette législature, et la sixième depuis l’année 2002 ». Prenant prétexte des différents rapports administratifs déplorant un droit “bavard” et parfois inutile, il voudrait justifier cet empilement de lois dites de simplification ou de clarification alors même que ce qui était reproché aux institutions publiques était surtout la frénésie créatrice de lois. En soulignant « la superposition des 8 000 lois et des 400 000 textes réglementaires » stigmatisée dans ces différents rapports [2], E. Blanc n’aurait-il donc pas songé à l’intense travail parlementaire allant de sessions extraordinaires en sessions ordinaires auquel les élus de la Nation se trouvent astreints depuis le milieu de l’année 2007 comme à la multiplication des interventions réglementaires en décrets ou en des annonces les préfigurant ?

Se référant à un site « simplifions le droit.com » [3] pour justifier le travail réalisé, il remarque : « Nul n’ignore que ce travail de simplification est un exercice à risques, tant il est vrai que l’architecture complexe de notre droit fait que toute modification d’un texte emporte des effets collatéraux, qu’il faut mesurer avec précision quand on touche notamment au domaine du droit pénal. Nous avons pris l’habitude de légiférer ou de réglementer en opérant de multiples renvois à des textes antérieurs, ce qui rend le travail particulièrement ardu ».

Indiquant encore qu’il s’agit là de faire application des dispositions du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution [4], il souligne que « le texte fut soumis au Conseil d’État » et que, si « les observations figurent intégralement dans le rapport », celles-ci ont justifié « l’intégration de multiples amendements adoptés en commission » [5].

Toutefois, à la fin de cette présentation très brève pour un tel « pavé » de « plus de 170 articles », E. Blanc est conduit à signifier qu’« il serait bien difficile de résumer ou de tracer les lignes directrices d’un texte qui comporte plus de 170 articles s’articulant autour de huit chapitres qui concernent les particuliers, les entreprises, les administrations mais aussi la conformité du droit français au droit européen, la simplification de dispositions pénales ou la suppression de dispositions législatives devenues sans objet faute d’adoption de textes réglementaires, de même que de multiples mesures d’amélioration de la qualité purement formelle de notre droit. »

En attendant de connaître de la loi telle qu’elle ressortira des débats parlementaires — et quand elle sera régulièrement promulguée —, au moins faudrait-il relever, outre le fait que certaines des clarifications ne sont que des légalisations de normes administratives ou réglementaires voire de solutions jurisprudentielles, quelques-unes des prétendues simplifications ou améliorations envisagées.

- En premier lieu, au titre de la simplification, il serait possible de retenir le dispositif qui, tiré de la proposition telle que retenue par la Commission des lois [6], pourrait revêtir une certaine importance pour l’obtention des documents d’identité, carte nationale d’identité ou passeport, mais dont la portée dépendra inévitablement des variables d’interprétation administrative ou juridictionnelle, c’est-à-dire selon les lectures pratiques qui en seraient données par les autorités administratives (par voie de circulaire administrative) ou selon les précisions éventuellement exposées par le juge administratif en réponse à une requête.

L’article 2 de la proposition de loi envisage d’insérer dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, un article 16 A : « I. – Les autorités administratives échangent entre elles toutes informations ou données nécessaires pour traiter les demandes présentées par un usager. / Une autorité administrative chargée d’instruire une demande présentée par un usager fait connaître à celui-ci les informations ou données qui sont nécessaires à l’instruction de sa demande et celles qu’elle se procure directement auprès d’autres autorités administratives françaises, dont elles émanent ou qui les détiennent en vertu de leur mission. (…) / Les échanges d’informations ou de données entre autorités administratives s’effectuent selon des modalités prévues par un décret en Conseil d’État, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, qui fixe les domaines et les procédures concernés par les échanges d’informations ou de données, la liste des autorités administratives auprès desquelles la demande de communication s’effectue en fonction du type d’informations ou de données et les critères de sécurité et de confidentialité nécessaires pour garantir la qualité et la fiabilité des échanges. Ce décret précise également les informations ou données qui, en raison de leur nature, notamment parce qu’elles touchent au secret médical et au secret de la défense nationale, ne peuvent faire l’objet de cette communication directe. // II. – Un usager présentant une demande dans le cadre d’une procédure entrant dans le champ du troisième alinéa du I ne peut être tenu de produire des informations ou données qu’il a déjà produites auprès de la même autorité ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échanges de données. Il informe par tout moyen l’autorité administrative du lieu et de la période de la première production du document. …. »

Les propos du Secrétaire d’État à la justice délivraient l’orientation de ce dispositif en ces termes : « les administrations auront désormais l’obligation d’échanger entre elles les pièces justificatives nécessaires aux démarches des usagers lorsque ce sont elles qui les détiennent. Les usagers n’auront pas à produire à nouveau des justificatifs qu’ils ont déjà adressés à une administration. Je prends cet exemple car les élus que nous sommes sont constamment confrontés à ce type de critique. Voilà un pas important en termes de simplification et de respect du citoyen face à ce qu’il perçoit comme étant souvent d’une grande complexité. L’administration devra inviter l’usager à régulariser sa demande si celle-ci ne respecte pas les formes prescrites au lieu de lui opposer un refus. Là aussi, combien de fois avons-nous affaire à des citoyens qui ne comprennent pas que, face à une pièce qui manque, la sanction soit à ce point définitive ! » [7]

- En un second temps, au titre de l’amélioration, alors même que le débat sur la proposition de loi relative aux fichiers de police (n°s 1659, 1738). a tourné court, il s’agirait de retenir ce que le Secrétaire d’Etat à la justice situe, dans le cadre des articles modifiant la loi « Informatique et libertés », comme le renforcement de « l’encadrement des fichiers intéressant la sécurité publique en énumérant limitativement les finalités que ces fichiers pourront poursuivre ». Il indique ainsi que « si le Gouvernement décidait de créer un fichier répondant à une finalité différente, il devrait revenir vers le législateur pour y être autorisé. Cette proposition permet d’atteindre un équilibre satisfaisant entre les contraintes de l’action administrative et la protection des droits et des libertés du citoyen, à laquelle nous sommes attentifs. Le Gouvernement soutient ces dispositions. ». Quant à la question récurrente de la mise à jour de ces fichiers — dont il reconnaît qu’« ils portent par définition atteinte à nos libertés, même si cette atteinte est nécessaire à la protection du citoyen » —, il signifie qu’elle doit, « par conséquent être strictement proportionnée aux nécessités opérationnelles. La recherche de ce point d’équilibre est délicate : il ne s’agit ni de porter excessivement préjudice à l’exercice des droits individuels ni d’obérer l’efficacité opérationnelle de ces fichiers qui représentent des outils précieux d’aide à l’enquête ». Mais il reconnaît toutefois que c’est l’un des points qui fera nécessaire l’objet de discussions…

La modification de l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés [8] doit alors être relevée. L’amélioration prétendue ne se résout pas en une “simplification” ; elle se situe dans le découpage d’un article à rallonge [9] :

« I. – Sont autorisés par arrêté du ou des ministres compétents, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, les traitements de données à caractère personnel mis en oeuvre pour le compte de l’État et qui intéressent la sûreté de l’État ou la défense.

« II. – Les traitements de données à caractère personnel mis en œuvre pour le compte de l’État et qui intéressent la sécurité publique ou qui ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l’exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté, ne peuvent être autorisés qu’à la condition de répondre à une ou plusieurs des finalités suivantes : / 1° Permettre aux services de police judiciaire d’opérer des rapprochements entre des infractions susceptibles d’être liées entre elles, à partir des caractéristiques de ces infractions, afin de faciliter l’identification de leurs auteurs ; / 2° Faciliter par l’utilisation d’éléments biométriques ou biologiques se rapportant aux personnes, d’une part la recherche et l’identification des auteurs de crimes et de délits, d’autre part la poursuite, l’instruction et le jugement des affaires dont l’autorité judiciaire est saisie ; /3° Répertorier les personnes et les objets signalés par les services habilités à alimenter le traitement, dans le cadre de leurs missions de police administrative ou judiciaire, afin de faciliter les recherches des services enquêteurs et de porter à la connaissance des services intéressés la conduite à tenir s’ils se trouvent en présence de la personne ou de l’objet ; / 4° Faciliter la constatation des infractions à la loi pénale, le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs ; / 5° Faciliter la diffusion et le partage des informations détenues par différents services de police judiciaire, sur les enquêtes en cours ou les individus qui en font l’objet, en vue d’une meilleure coordination de leurs investigations ; / 6° Centraliser les informations destinées à informer le Gouvernement et le représentant de l’État afin de prévenir les atteintes à la sécurité publique ou à procéder aux enquêtes administratives liées à la sécurité publique ; / 7° Faciliter la gestion administrative ou opérationnelle des services de police et de gendarmerie ainsi que des services chargés de l’exécution des décisions des juridictions pénales en leur permettant de consigner les événements intervenus, de suivre l’activité des services et de leurs agents, de suivre les relations avec les usagers du service, d’assurer une meilleure allocation des moyens aux missions et d’évaluer les résultats obtenus ; / 8° Organiser le contrôle de l’accès à certains lieux nécessitant une surveillance particulière ; 9° Recenser et gérer les données relatives aux personnes ou aux biens faisant l’objet d’une même catégorie de décision administrative ou judiciaire ; /10° Faciliter l’accomplissement des tâches liées à la rédaction, à la gestion et à la conservation des procédures administratives et judiciaires et assurer l’alimentation automatique de certains fichiers de police ; /11° Recevoir, établir, conserver et transmettre les actes, données et informations nécessaires à l’exercice des attributions du ministère public et des juridictions pénales, et à l’exécution de leurs décisions( [10]) ;.

« III. – Les traitements mentionnés au II sont autorisés par arrêté du ou des ministres compétents, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. / Ceux des traitements mentionnés aux I et II qui portent sur des données mentionnées au I de l’article 8 sont autorisés par décret en Conseil d’État pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. / L’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés est publié avec l’arrêté ou le décret autorisant le traitement.

« IV. – Dans les traitements mentionnés au 6° du II du présent article, la durée de conservation des données concernant les mineurs est inférieure à celle applicable aux majeurs, sauf à ce que leur enregistrement ait été exclusivement dicté par l’intérêt du mineur. Cette durée est modulée afin de tenir compte de la situation particulière des mineurs et, le cas échéant, en fonction de la nature et de la gravité des infractions commises par eux.

« V. – Certains traitements mentionnés au I peuvent être dispensés, par décret en Conseil d’État, de la publication de l’acte réglementaire qui les autorise. Pour ces traitements, est publié, en même temps que le décret autorisant la dispense de publication de l’acte, le sens de l’avis émis par la Commission nationale de l’informatique et des libertés( [11]). / Les actes réglementaires qui autorisent ces traitements sont portés à la connaissance de la délégation parlementaire au renseignement et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

« VI. – Lorsque la mise au point technique d’un traitement mentionné au I ou au II nécessite une exploitation en situation réelle de fonctionnement, un tel traitement peut être mis en oeuvre à titre expérimental pour une durée de dix-huit mois, après déclaration auprès de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. /Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, détermine les modalités selon lesquelles la commission est informée de l’évolution technique d’un tel projet de traitement et fait part de ses recommandations au seul responsable de ce projet.

« VII. – Pour l’application du présent article, les traitements qui répondent à une même finalité, portent sur des types de données identiques et ont les mêmes destinataires ou types de destinataires peuvent être autorisés par un acte réglementaire unique. Dans ce cas, le responsable de chaque traitement adresse à la Commission nationale de l’informatique et des libertés un engagement de conformité de celui-ci à la description figurant dans l’autorisation. »

Par delà des explicitations proposées dans le rapport étant noté que celles qui revêtent un intérêt substantiel sont les remarques et observations émanant du Conseil d’Etat qui y sont insérées, ce qui n’est pas le cas pour cet article qui est issu d’un amendement présenté par l’un des auteurs de la proposition de loi relative aux fichiers précitée, et qui voudrait concerner les modalités de création des fichiers de police, ces éléments ne organisent-ils pas plutôt une confusion ?

.

Quoiqu’il en soit, se présente là une proposition de loi à lire attentivement… pour repérer avant le vote comme au moment de la discussion le risque d’un amendement de dernière minute, déposé anonymement et voté collectivement, qui pourrait pourtant être source d’erreur…

Post-Scriptum :

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v. le Texte adopté en première lecture le 2 décembre 2009, TA n° 376

Notes :

[1] P. Roger, in Le Monde 2/12/2009.

[2] Cités : propositions provenant des différents ministères ; rapports annuels du Conseil d’État et de la Cour de cassation, du médiateur de la République ; et rapports de l’Assemblée nationale, comme par exemple le rapport sur « la qualité et la simplification du droit » de J.-L. Warsmann remis le 29 janvier 2009 au Premier ministre . – V. compte-rendu de la séance du 1er décembre 2009.

[3] …par ce biais « simplifions la loi ».

[4] art. 39 al. 5 Const. : « Dans les conditions prévues par la loi, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose. »

[5] Mais n’y aurait-il pas encore le risque d’un « bug » législatif ? Dans son article au journal Le Monde précité, P. Roger relève ce risque en rappelant qu’« une disposition permettant à l’Eglise de scientologie d’échapper au risque de dissolution pour escroquerie s’était glissée dans le texte. »

[6] Pour retrouver les étapes d’un texte : v. le dossier législatif correspondant ; pour retenir les dispositifs articulés par la Commission des lois : v. le texte de la Commission en annexe au rapport.

[7] Il est toutefois à noter une complication à venir dans une loi qui se voudrait de simplification au regard des attentes des citoyens ; en effet, est-ce restaurer la confiance des administrés à l’égard des institutions publiques que de prévoir insérer dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, ce dispositif en un article 19-1. : « Lorsqu’une demande adressée à une autorité administrative est affectée par un vice de forme ou de procédure faisant obstacle à son examen par le service compétent et que ce vice est susceptible d’être couvert dans les délais légaux, l’autorité est tenue d’inviter l’auteur de la demande à la régulariser. Cette régularisation s’effectue dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État. La réponse de l’autorité administrative indique au demandeur les formalités ou les procédures à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient. Le décret précité détermine les conséquences sur le délai de recours d’une omission de cette information. Le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour régulariser. Toutefois la régularisation de la demande avant l’expiration du délai fixé par l’autorité administrative met fin à cette suspension. En l’absence de régularisation dans le délai prescrit, aucune décision implicite d’acceptation n’est susceptible d’intervenir. ».

[8] Cf. art. 29 bis du texte de la Commission.

[9] A ce propos et pour cet article, tout en notant que les soulignements en italique ou autre procédé, sont ceux de Droit cri-TIC, les passages d’alinéas en / est maintenu mais il se fait là de paragraphe en paragraphe.

[10] Etant signifié, plus loin, à l’article 29 octies 5 du texte : « Lorsque le procureur de la République prescrit le maintien des données personnelles d’une personne ayant bénéficié d’une décision d’acquittement ou de relaxe devenue définitive, il en avise la personne concernée. »

[11] Qui ne pense là à CRISTINA ?

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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