Des directions interministérielles départementales D. n° 2009-1484- 3 déc. 2009 - directions départementales interministérielles

Le 4 décembre 2009, par Geneviève Koubi,

C’est dans le schéma général de la déconcentration et d’une réorganisation des structurations des compétences gouvernementales sur le territoire de la République que s’inscrit le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles [1].

Si les dispositions de ce décret [2] concernent surtout les transformations des bureaux et services et les mobilités fonctionnelles et géographiques auxquelles seront astreints les fonctionnaires et agents publics dans les services déconcentrés départementaux, les dispositifs administratifs institués sous le vocable de "direction" en sont la principale cause. Il aurait été nécessaire de signifier en quelle matière l’implantation et la répartition de ces directions et services associés s’effectuait, au moins pour signifier quelles en étaient précisément les attaches ministérielles ; le texte de ce décret ne donne pas d’indications assurées sur ce point. Au vu du seul « code » signifié dans les visas, le Code de la santé publique, aurait-il été possible de penser que le principal domaine concerné serait formé par celui de la santé publique ? Ceci aurait pu être confirmé par la mention de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires dans ces mêmes visas. Or, à la lecture du décret, aucune de ces suppositions ne se vérifie.

Les visas ne sont pas des révélateurs substantiels de l’intention générale portée par ce décret du 3 décembre 2009. Cependant, comme sont liées dans un même mouvement les recompositions des directions interministérielles, l’installation des services déconcentrés dans les départements — entendus là comme circonscription et non comme collectivité territoriale — et les restructurations des hiérarchies accompagnant les réorganisations des services concernant plus particulièrement les fonctionnaires et agents publics [3], il apparaît que l’objectif du texte se coule dans un ordre préparatoire aux changements territoriaux et aux perspectives idéologiques préfigurés par les discours du Président de la République....

L’ancrage de ce texte dans la rhétorique de la centralisation, et plus spécifiquement en référence à une notion de déconcentration administrative fonctionnelle plus que géographique, se comprend à la lecture de certains textes mentionnés dans les visas, même si, souvent, pour chacun d’eux, seul un ou deux articles doivent être particulièrement soulevés. Il en est ainsi par exemple de la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 modifiée relative à l’administration territoriale de la République et de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ; il en est de même pour le décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 modifié portant charte de la déconcentration et le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 modifié relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements. De fait, tous les décrets « portant organisation des services déconcentrés » sont rassemblés sous le chapeau de ce nouveau texte. Le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles s’avère retracer une opération de recentralisation des services déconcentrés tout en déclassant le département jusqu’alors considéré comme le lieu principal des activités interministérielles.

- 1 -

L’article 1er de ce décret du 3 décembre 2009 dispose : « Les directions départementales interministérielles sont des services déconcentrés de l’Etat relevant du Premier ministre, placés sous l’autorité du préfet de département. » Cette définition permet de situer ces directions dans les stratifications administratives de l’Etat ; elle rejaillit aussi sur le statut et la situation du Préfet de département.

Ainsi, désormais, dans chaque département, se trouveront instituées deux directions départementales interministérielles : une direction départementale des territoires (ou, dans les départements du littoral, une direction départementale des territoires et de la mer) et une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations ; dans d’autres, suivant une (longue) liste établie par les services du Premier ministre, seront créées ainsi trois directions départementales interministérielles puisque cette dernière direction se voit dédoublée en une direction départementale de la cohésion sociale et une direction départementale de la protection des populations (art. 2. I)

● La question des « territoires » est une de celles qui pénètrent de plus en plus les champs d’interrogation et de recherche en sciences juridiques ; elle agite, depuis quelques années, les sphères d’action politique.

Au-delà de la réforme des collectivités territoriales déjà commencée par petites touches perfides insérées dans d’autres projets de loi que ceux en affichant clairement le thème, une réforme de la redistribution des forces et des moyens relevant des actions de l’Etat se réalise en permanence. Par quelques décrets de des ministères et de restructuration des services, de nouvelles configurations des plates-formes locales des politiques d’Etat et d’autres délimitations territoriales des compétences des autorités déconcentrées se dessinent. Elles dépendent des politiques d’aménagement du territoire. Or, ces dernières ont toujours été pensées sous le label de la centralisation. De plus, quand bien même la référence aux lois de 1992, 1995, 1999 semble à chaque fois s’imposer, ce ne sont pas ces lois qui furent fondatrices de la dynamique de l’aménagement du territoire. Cette problématique a toujours été menée par le biais des organes ou organismes (formels ou informels) d’Etat ; certes, elle répondait plus valablement, à des modalités d’association et de concertation entre politiques publiques menées par l’Etat et intérêts locaux gérés par les collectivités territoriales. Ainsi la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) a-t-elle toujours été considérée comme un service du Premier ministre (même si elle est, de nos jours, “mise à disposition du ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire”) — à l’instar de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) dont elle est le prolongement.

● Depuis quelques années, les missions et les politiques d’aménagement du territoire s’avéraient quelque peu incohérentes puisque bousculées par les diverses réformes impulsées par les dictats de la RGPP. Qu’il s’agisse du remaniement de la carte judiciaire, de la fusion entre gendarmerie et police, de la fermeture des casernes, du démantèlement des services publics sous le dogme d’une rentabilité contraire au principe du service universel, de la recomposition des territoires de santé, etc., la question des rééquilibrages entre les différentes parties du territoire français ne semblait plus à l’ordre du jour. Le décret du 3 décembre 2009 ne conduirait à atténuer la portée de cette observation que de manière nuancée. La fonction principale des directions interministérielles ainsi créées est « la mise en œuvre » des politiques décidées. Aucune marge d’appréciation, aucune possibilité d’accommodement, aucune prise d’initiative n’est évoquée, pas même implicitement.

- 2 -

C’est par l’article 3, et plus précisément en son paragraphe I, que la question la dynamique de l’aménagement du territoire revient dans le schéma institutionnel de la déconcentration : « La direction départementale des territoires est compétente en matière de politiques d’aménagement et de développement durables des territoires. / A ce titre, elle met en œuvre dans le département les politiques relatives : (…) 2° Au développement et à l’équilibre des territoires tant urbains que ruraux grâce aux politiques agricole, d’urbanisme, de logement, de construction et de transports ; (…) 6° A l’aménagement et à l’urbanisme ; 7° Aux déplacements et aux transports » [4]. Au paragraphe II. de cet article 3, il est spécifié que cette direction départementale des territoires concourt : « 2° A la connaissance des territoires ainsi qu’à l’établissement des stratégies et des politiques territoriales ; (…) 5° A la prévention des crises et à la planification de sécurité nationale » [5].

Cependant, comme pour confirmer l’observation précédente relative à une réforme des collectivités territoriales réalisée pas à pas en des textes particuliers, il est à noter que l’article 3. III 1° précise, en un style quelque peu antithétique, que cette direction départementale interministérielle des territoires peut être amenée à exercer les fonctions « du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales en matière d’urbanisme, lorsque cette mission n’est pas exercée par la préfecture ».

Par delà cette incise, à la lecture de ce paragraphe III de l’article 3, il semblerait que cette direction pourrait rassembler toutes les fonctions et missions qui pourraient être dévolues dans un espace donné, à la seconde ou, dans l’ensemble formé par les départements listés en annexe, à la deuxième et à la troisième des directions que ce décret crée, c’est-à-dire la/les direction/s départementale/s de la cohésion sociale et de la protection des populations, voire même, dans les départements du littoral, réaliser les activités de la direction départementale des territoires et de la mer.

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Les articles 4 et 5 du décret concernent ainsi les deux autres directions départementales qui sembleraient dépendre un tant soit peu de la direction départementale des territoires.

● La direction départementale de la cohésion sociale est compétente en matière de politiques de cohésion sociale et de politiques relatives à la jeunesse, aux sports, à la vie associative et à l’éducation populaire. Elle met en œuvre dans le département les politiques publiques attachées à ces domaines (art. 4. I). De ce fait, elle est la principale concernée pour une mise en application des politiques relatives « à la prévention et à la lutte contre les exclusions, à la protection des personnes vulnérables, à l’insertion sociale des personnes handicapées, aux actions sociales de la politique de la ville, aux fonctions sociales du logement, à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité des chances » (art. 4. I 1°).

Certaines formulations de l’article 4 semblent révéler des questionnements et des préoccupations spécifiques de la part des instances gouvernementales. Ainsi par exemple, au titre de la mise en œuvre des politiques relatives à la promotion et au contrôle des activités physiques et sportives, singulièrement la prévention des incivilités et la lutte contre la violence dans le sport sont situées sur un même plan ou, graphiquement parlant, sur la même ligne. Et ce n’est qu’en 7° que l’on trouve la mention des politiques relatives « aux droits des femmes et à l’égalité entre les hommes et les femmes ». Parce qu’elle se préoccupe de « cohésion sociale », cette direction est appelée à concourir « 1° à l’identification et à la prise en compte des besoins prioritaires de santé des populations les plus vulnérables et à la lutte contre les toxicomanies et les dépendances ; (…) 4° à la prévention des crises et à la planification de sécurité nationale (art. 4. II). De plus, suivant cette même perception de la cohésion sociale, la direction en cause « peut être chargée de l’intégration des populations immigrées et de l’organisation de l’accueil et de l’hébergement des demandeurs d’asile » (art. 4. III).

● La direction départementale de la protection des populations met en œuvre dans le département les politiques relatives à la protection et à la sécurité des consommateurs (art. 5). La notion de « populations » se trouve ainsi rapidement transformée en « ensemble de consommateurs » comme si toute personne sur le territoire du département considéré devait être en priorité située en tant que consommateur ! Toutes les problématiques relatives aux "populations" se résument-elles aux consommateurs ? Ou, en s’opposant ou en contournant le risque d’une telle réduction de la perception des populations aux fonctions du marché, celles concernant les citoyens ou les administrés sont-elles réunies alors sous le chapeau d’une autre direction départementale ?

Il n’en demeure pas moins que, là encore, quelques incises spécifiques peuvent être relevées : Ainsi, au paragraphe I 1° de l’article 5, alors qu’il s’agit pour cette direction de la protection des populations de veiller à tout un ensemble de procédures et procédés assurant par exemple de la conformité, de la qualité et de la sécurité des produits et prestations ou de l’hygiène et à la sécurité des produits alimentaires (art. 5. I 1° a) et b).), sont citées à ce titre : « f) … la loyauté des transactions (et) g) … l’égalité d’accès à la commande publique ».

Au paragraphe III de cet article 5, en un 1°, il est dit que cette direction peut aussi être chargée : « d’actions dans le domaine des affaires de défense et de la protection civile, à l’exception de l’organisation et du contrôle des exercices et de la planification, des activités d’alerte des populations, de gestion des crises et d’animation du réseau des organismes œuvrant dans le champ de la sécurité civile ».

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La cohérence générale du décret du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles ne se comprend pas en suivant le détail des mesures instituées mais essentiellement dans la concentration des diverses directions départementales qui existaient jusqu’alors au sein de ces deux ou trois nouvelles directions. Ce décret dit donc une "fusion" des services déconcentrés sans l’annoncer en son titre. Lire l’article 19 en tant qu’il modifie l’article 12 du décret n° 2009-360 du 31 mars 2009 relatif aux emplois de direction de l’administration territoriale de l’Etat, retenir les formulations de l’article 20 qui précise que, dans tous les textes réglementaires et actes individuels en vigueur qui les mentionnent, les références aux directions départementales doivent se glisser dans le cadre des nouvelles directions interministérielles et s’attacher à relever le dispositif de l’article 23 quant aux divers textes abrogés le confirment.

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En fin de compte, outre le fait que ce décret ne « s’applique pas dans les départements de la région Ile-de-France ni dans les départements d’outre-mer » (art. 22), il est intéressant de noter que, selon l’article 8 du décret du 3 décembre 2009, « les directions départementales interministérielles exercent leurs missions sous réserve des compétences dévolues à d’autres services ou établissements publics de l’Etat. Sous l’autorité du préfet de département, elles mettent en œuvre des politiques définies par le Gouvernement dont le pilotage et la coordination sont assurés par le préfet de région, assisté des directions régionales. »

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Notes :

[1] … publié au Journal officiel du 4 décembre 2009.

[2] … notamment à compter de l’article 10.

[3] D’où la signalisation de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires et la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat.

[4] Les autres domaines relevant de ce même article sont : « 1° A la promotion du développement durable ; (…) 3° A la prévention des risques naturels ; 4° Au logement, à l’habitat et à la construction ; 5° A la gestion et au contrôle des aides publiques pour la construction de logements sociaux ; (…) 8° A la protection et à la gestion durable des eaux, des espaces naturels, forestiers, ruraux et de leurs ressources ainsi qu’à l’amélioration de la qualité de l’environnement, y compris par la mise en œuvre des mesures de police y afférentes ; 9° A l’agriculture et à la forêt ainsi qu’à la promotion de leurs fonctions économique, sociale et environnementale ; 10° Au développement de filières alimentaires de qualité ; 11° A la prévention des incendies de forêt ; 12° A la protection et à la gestion de la faune et de la flore sauvages ainsi qu’à la chasse et à la pêche. »

[5] autres données de cet article 3. II : « 1° Aux politiques de l’environnement ; 3° A la prévention des pollutions, des nuisances et des risques technologiques ; 4° A la mise en œuvre des politiques relatives à la sécurité des bâtiments et des installations et à leur accessibilité pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite… »

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Pr. Geneviève Koubi

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