Représentation syndicale au Conseil économique et social régional CE, 30 déc. 2009, n° 310284, Union syndicale "Solidaires"

Le 2 janvier 2010, par Geneviève Koubi,

« Considérant que l’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à la modification d’un décret devenu illégal à la suite d’un changement des circonstances de fait au vu desquelles ce décret avait été pris, est tenue d’y déférer… ». Dans sa décision du 30 décembre 2009, n° 310284, Union syndicale Solidaires, le Conseil d’Etat a rappelé les termes de sa jurisprudence en matière de changement de circonstances de fait ou de droit. En cette occasion, il s’est penché sur les dispositions relatives à la composition du Conseil économique et social (CES) et à celle des conseils économiques et sociaux régionaux (CESR), et plus particulièrement sur les modalités de désignation des conseillers en rapport avec une fonction bivalente de représentation et de représentativité des syndicats.

Il n’est pas nécessaire ici de présenter le Conseil économique et social (CES), organisme consultatif institué par la Constitution — devenu Conseil économique, social et environnemental, (art. 69 à 71) à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Il est utile, cependant, de noter que la requête a été formée avant cette date. Ainsi que le présente le communiqué de presse du Conseil d’Etat, la composition du CES « est déterminée par une ordonnance portant loi organique du 29 décembre 1958, qui précise qu’il comprend 69 représentants des salariés désignés “par les organisations professionnelles les plus représentatives”. » Le décret n° 84-558 du 4 juillet 1984 assure de l’application de cette ordonnance, son article 2 fixant la liste des organisations syndicales admises à désigner les représentants des salariés et le nombre de sièges réservés à chacune d’elles.

Il est, par contre, essentiel de retenir l’institution du conseil économique et social régional (CESR) du fait de l’article L. 4134-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) : « Le conseil économique et social régional est, auprès du conseil régional et du président du conseil régional, une assemblée consultative. » L’article L. 4134-2 CGCT précise que « la composition des conseils économiques et sociaux régionaux, les conditions de nomination de leurs membres ainsi que la date de leur installation dans leur nouvelle composition sont fixées par un décret en Conseil d’Etat ». A l’article R. 4134-1 2°, il est signifié que « le deuxième collège (du conseil économique et social régional) comprend des représentants des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national, de l’Union nationale des syndicats autonomes et de la Fédération syndicale unitaire ». Il est ensuite précisé, à l’article R 4134-3 al. 2, que « les représentants des organisations syndicales de salariés sont désignés par les unions, fédérations et comités régionaux ou départementaux compte tenu notamment de leur représentativité dans la région. » ; et à l’article R. 4134-4 II al. 1 que, par un arrêté du préfet de région, est constatée « la désignation des représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées, des organisations syndicales de salariés ainsi que des organismes et associations qui participent à la vie collective de la région ».

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L’Union syndicale “Solidaires” ne figure pas parmi les organisations syndicales pouvant désigner des représentants au sein du CES et des CESR. Elle demandait ainsi au Conseil d’Etat « d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à la modification de l’article 2 du décret n° 84-558 du 4 juillet 1984 et de l’article R. 4134-1 du code général des collectivités territoriales » – et d’en tirer les conséquences pour ce qui sa présence au sein de ces instances consultatives (CES et CESR).

Toute la question, déjà débattue en d’autres instances, aurait pu être recentrée autour du rapport entre la notion d’organisation syndicale de salariés représentative au niveau national et celle de la représentativité — d’une organisation syndicale de salariés — dans la région. Le Conseil d’Etat semble contourner cette question sensible. Cependant, s’il retient les découpages géo-administratifs que les textes institutifs de ces assemblées ou conseils consultatifs présupposent, il l’aborde de manière implicite tout en rapprochant subrepticement le statut de salarié de celui d’agent public. Il le fait en retenant que, de par les termes de la loi, la représentativité d’un syndicat pour l’un, le CES, s’entend au niveau national, pour l’autre, le CESR, au niveau national ET régional.

Regarder comme représentatifs à l’échelle de chaque région les syndicats reconnus représentatifs au niveau national revient-il à transformer la fonction de la représentation syndicale dans les instances consultatives ?

1./

L’association entre les notions de représentativité et de représentation ne revient-elle pas à transformer la logique initiale de la défense des intérêts professionnels, thème principal de l’activité ou de l’action syndicale ? Dans cette instance consultative qu’est le CES, l’objectif n’est pas pour une organisation syndicale de présenter des revendications en matière de salaires, de conditions de travail ou de prestations sociales mais de contribuer à une réflexion générale sur la politique économique et sociale du Gouvernement. Ce positionnement revêt une certaine importance pour assurer à un syndicat une force d’implication dans les débats de société.

Au niveau national, le Conseil d’Etat ouvre cependant une autre perspective en exposant les champs d’une représentativité dans la fonction publique. Le Conseil d’Etat relève ainsi, — selon les termes du communiqué de presse —, pour le CES, que « l’Union syndicale “Solidaires” devait être regardée comme représentative dans le champ de la fonction publique », et que, « compte tenu de l’objet des dispositions de l’ordonnance du 29 décembre 1958, qui est d’assurer la représentation au CES de l’ensemble des salariés, que cette organisation syndicale avait vocation à y être représentée, alors même qu’elle ne serait pas représentative s’agissant des salariés relevant du droit privé du travail. »

L’argumentation du Conseil d’Etat, dans sa décision du 30 décembre 2009, n° 310284, Union syndicale Solidaires, est plus élaborée : « la représentativité des organisations syndicales appelées à désigner des représentants des salariés au Conseil économique et social doit être appréciée au regard de l’ensemble des critères de représentativité, et notamment de l’ancienneté, des effectifs et de l’audience ». Il se trouve que l’Union syndicale “Solidaires” « regroupe trente-neuf syndicats et compte près de 90 000 adhérents ».

En relevant les dispositions de l’article 7 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social, le Conseil d’Etat fait remarquer qu’« une organisation syndicale de salariés représentative dans le champ de la fonction publique a vocation à être représentée à ce Conseil (économique et social) alors même qu’elle ne serait pas représentative dans le seul champ relevant du droit du travail ».

2./

Pour les CESR, le raisonnement du Conseil d’État est plus laborieux. La liaison entre représentativité nationale et représentation régionale suscite la construction de quelques ajustements.

Le communiqué de presse du Conseil d’Etat relève implicitement une distorsion puisqu’il signifie que, « de manière générale, la représentativité s’apprécie, lorsqu’il s’agit de déterminer la composition d’un organisme, au niveau territorial ou professionnel auquel il siège ». Le Conseil d’Etat ajoute alors un mais… : « Mais, compte tenu des critères d’appréciation de la représentativité au niveau national, le Conseil d’État juge que les dispositions réglementaires relatives aux CESR pouvaient légalement reconnaître comme représentatives dans les régions les organisations syndicales représentatives au niveau national, dès lors que ces dispositions prévoient une répartition des sièges des salariés au sein de chaque CESR entre les organisations syndicales représentatives en fonction des résultats que ces dernières ont obtenus aux élections professionnelles dans la région considérée. »

Dans sa décision du 30 décembre 2009, n° 310284, Union syndicale Solidaires, le Conseil d’Etat relève les dispositions du 2° de l’article R. 4134-1 CGCT notant que sont donc représentées au CESR les « cinq organisations syndicales reconnues représentatives dans le champ des conventions collectives et du code du travail » ainsi que l’Union nationale des syndicats autonomes et la Fédération syndicale unitaire, ces deux organisations disposant de facto d’une certaine représentativité « dans le champ de la fonction publique ». Il considère alors que « s’il est loisible au Gouvernement, même en l’absence de toute disposition législative l’y contraignant, de prévoir que des organisations syndicales participeront à un organisme où elles siègeront en cette qualité, il ne peut, ce faisant, méconnaître le principe général de représentativité ; que ce principe impose au pouvoir réglementaire soit de prévoir la représentation directe des organisations syndicales représentatives dans l’organisme concerné, soit, si le nombre de celles-ci est supérieur au nombre des sièges qui leur sont réservés, d’assurer la participation de l’ensemble de ces organisations syndicales représentatives au processus de désignation de leurs représentants ».

Ce principe répond donc à une mathématique particulière qui veut que « la représentativité s’apprécie, pour la composition d’un organisme, au niveau territorial ou professionnel auquel il siège ». Ce qui revêt alors une importance substantielle – et qui, suivant une certaine perspective, pourrait donner une toute autre impulsion à la question de la représentativité syndicale en droit du travail – est contenu dans ces quelques phrases : « qu’ainsi, dans le cas d’un organisme régional, il appartient aux autorités administratives de mesurer la représentativité des syndicats appelés à y siéger en fonction de leurs résultats aux diverses élections professionnelles au niveau régional, sans pouvoir interdire à un syndicat qui ne serait pas représentatif au niveau national de participer directement ou indirectement, (…), à la composition de cet organe régional ». L’idée de la représentativité au niveau régional est donc prise en considération.

Cependant, parce que les « critères retenus pour apprécier la représentativité des syndicats au niveau national » ne peuvent être écartés, le Conseil d’Etat a pu convenir « que l’importance des résultats des syndicats reconnus représentatifs au niveau national conduisait à reconnaître leur représentativité au niveau de chaque région métropolitaine continentale, pourvu, comme les textes le prévoient, que la place relative de chaque organisation représentative fût ensuite pondérée par un nombre de sièges proportionnel aux résultats électoraux régionaux de chaque organisation ».

3./

Doit-on alors penser que c’est à partir du moment où l’Union syndicale “Solidaires” s’avère représentative au niveau national, donc au CES, qu’elle a vocation à être représentée au sein des CESR ? Si tel était le principal apport de l’arrêt, son impact resterait limité. Or, si le Conseil d’État annule la décision implicite du Premier ministre de refus de modification de l’article 2 du décret du 4 juillet 1984 et de l’article R. 4134-1 CGCT, c’est peut-être pour cette raison mais à la suite d’un raisonnement qui retient l’attention.

En dernier lieu, rappelant les termes de l’article L. 911-1 du Cde de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. », le Conseil d’Etat note que l’exécution de la présente décision « implique seulement que le Premier ministre réexamine sa demande, en appréciant sa représentativité à la date de la présente décision », ce dans le délai de six mois...

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Pr. Geneviève Koubi

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