Nuances d’un nuage d’absence au travail Circ. 5 mai 2010, octroi d’autorisations exceptionnelles d’absence - transports aériens

Le 13 mai 2010, par Geneviève Koubi,

Quand les avions ne volent plus à cause d’un nuage de cendres volcaniques et que certains agents publics se trouvent quelque part coincés dans d’autres contrées durant un temps indéterminé, par delà les indemnisations plus que difficiles à obtenir, au moins est-il possible d’apaiser les angoisses nées d’une crainte quant à l’absence : une circulaire du 5 mai 2010 s’implique en effet dans la prise en considération de l’absence au travail consécutive à l’impossibilité d’un retour pourtant programmé dans les temps...

La circulaire interministérielle du 5 mai 2010 relative aux conditions d’octroi d’autorisations exceptionnelles d’absence suite aux restrictions dans les transports aériens (nuage volcanique), placée essentiellement sous le label du ministre du travail, concerne exclusivement la fonction publique, — en tant que ce ministre est aussi le ministre de la fonction publique.

Cette circulaire s’attache à la situation qu’ont connu nombre d’agents publics et fonctionnaires qui se sont donc trouvés immobilisés quelque part dans le monde à cause de la fermeture des aéroports français à partir du 15 avril 2010. Les incertitudes des vents voudraient pourtant que des nuances entre temps passé et temps présent soient évoquées et que ces appréciations ne se limitent pas à un seul espace-temps entre fermeture et réouverture des aéroports français durant ce seul mois d’avril : le nuage prend des routes diverses et les aéroports fermés ne se situent pas exclusivement sur le territoire de la France.

Même si la circulaire du 5 mai 2010 semble admettre le fait que le volcan fume encore à ce jour, elle s’inscrit dans le temps passé. Elle concerne principalement les « agents publics (qui) ont été dans l’impossibilité de rejoindre leur lieu de travail à l’issue de congés ou dans le cadre de déplacements professionnels. » Au moins, le ministre prend-il en considération les "congés". S’il ne limite pas sa mansuétude aux seuls déplacements professionnels, il demande à ce qu’une « particulière bienveillance » soit de mise « lorsque les personnels auront été bloqués à distance de leur lieu de travail dans le cadre d’un déplacement professionnel. »

A situation exceptionnelle, considération exceptionnelle. Il est ainsi recommandé aux employeurs publics (ministères, établissements publics, collectivités territoriales, établissements hospitaliers) de reconnaître à ceux qui n’ont pu rejoindre à temps leur service des « autorisations exceptionnelles d’absence ». Pour appuyer cette recommandation, il est fait référence à deux arrêts du Conseil d’Etat qui reconnaissent à tout chef de service le droit « d’apprécier l’opportunité d’octroyer une autorisation d’absence », ne serait-ce qu’en vertu de son pouvoir d’adaptation de son service.

La lecture de l’arrêt CE, 12 février 1997, Mlle Mauricette X, n° 125893, cité dans la circulaire pourrait faire sourire plus d’un tant on s’interroge sur le lien que l’affaire en cause détiendrait avec la situation évoquée à propos d’un lourd nuage de cendres capricieux. En l’espèce, M X, agent non titulaire avait « sollicité des autorisations d’absence pour la célébration en 1987, du vendredi saint, de la fête Dieu et de la fête de la médaille miraculeuse » ; la question concernait donc essentiellement les autorisations d’absence pour raisons religieuses. Le Conseil d’Etat relève à ce propos que fonder le refus de cette autorisation sur la seule référence aux fêtes légales est constitutif d’une erreur de droit. Toutefois, ce n’est évidemment pas la solution qui retient l’attention pour ce qui concerne la prise en considération des effets consécutifs à un nuage dense. Ce que le ministre voudrait souligner, à l’endroit des agents ’non titulaires’, est une petite partie de la règle exposée dans le premier considérant de cet arrêt en supprimant la référence au fonctionnement du service public : « le régime des autorisations d’absence des fonctionnaires constitue au même titre que les congés proprement dits un élément du statut des intéressés ; qu’à l’égard des personnels non titulaires, il revient à tout chef de service, dans le silence des lois et règlements, de fixer les règles applicables en la matière aux agents concernés ; qu’en outre, tout chef de service tire de cette qualité, à l’égard de tous les agents placés sous son autorité, le pouvoir d’apprécier si l’octroi d’une autorisation d’absence est ou non compatible avec les nécessités du fonctionnement normal du service dont il a la charge ». Donc, en enlevant le connecteur "si", seule cette formule est retenue : « tout chef de service tire de cette qualité, à l’égard de tous les agents placés sous son autorité, le pouvoir d’apprécier l’octroi d’une autorisation d’absence ». S’arrêter à une telle modification de la règle retenue frôlerait l’arbitraire ! Elle pourrait alors être invoquée à tout va par tout chef de service ! La considération des "circonstances" est à rappeler et la question du fonctionnement du service n’est plus de mise : en vertu du principe de continuité, et dans une certaine mesure du principe d’adaptabilité du service public, les activités des services et des bureaux ont du, par force, se passer de la présence de ces agents. L’autorisation d’absence n’est donc qu’un moyen de régularisation ’a posteriori’ d’une situation personnelle : elle n’a aucun rapport direct avec le fonctionnement du service.

L’affaire traitée dans l’arrêt suivant : CE, 3 juillet 2009, Syndicat CFDT du ministère des affaires étrangères, n° 311291, paraît encore plus éloignée de la question à traiter sur les conséquences d’un nuage. Elle concerne la contestation « de deux communiqués publiés sur le site Intranet du ministère des affaires étrangères et européennes les 16 octobre et 20 novembre 2007, relatifs aux modalités d’utilisation du système informatique gérant le décompte du temps de travail des agents lors des grèves de transports qui ont eu lieu à l’automne 2007... ». L’un des appuis de ces communiqués est formé par « le règlement intérieur (qui) a pour seul objet de mettre en place un système automatisé de gestion des horaires et absences » et par « son annexe 2 (qui) se borne à identifier les motifs d’absence susceptibles, au cas où les agents y ont droit en vertu des textes applicables, d’être utilisés dans le système automatisé, sans créer ou modifier quelque droit ou obligation que ce soit ». La seule formule à retenir en rapport avec l’objet principal de la circulaire du 5 mai 2010 est celle exposée en final selon laquelle le communiqué se borne à définir les orientations « que devront respecter les chefs de service, et desquelles ils pourront, en fonction des situations individuelles, s’écarter, dans la délivrance des autorisations spéciales d’absence en plus des droits à congés ouverts aux agents par les textes statutaires ». Là, il s’agit principalement d’autoriser les chefs de service de ne pas respecter scrupuleusement les règles applicables aux autorisations d’absence en tenant compte des situations individuelles. C’est en ce sens que la proposition de lecture faite dans la circulaire du 5 mai 2010 rejoint la prise en considération d’un nuage qui a suscité des restrictions impotantes dans l’organisation des transports aériens à partir du 15 avril 2010.

Mais fort de ces références, le ministre en dégage un ’principe’ au bénéfice de tout chef de service : « le pouvoir d’apprécier l’opportunité d’octroyer une autorisation d’absence ». Il estime alors qu’« en application de ce principe, il peut apprécier si les personnels placés sous son autorité ont été dans l’impossibilité absolue de rejoindre leur lieu de travail en l’absence de vols aériens, compte tenu de l’éloignement géographique, de l’indisponibilité des modes de transport de substitution ou des surcoûts prohibitifs associés à leur usage. » Certes, le choix de ces références — juridictionnelles plus que jurisprudentielles — ne paraît pas vraiment asseoir juridiquement la recommandation adressée aux chefs de service, mais l’enjeu est substantiel : pour ne pas sanctionner les absents "involontaires", plutôt que se référer aux pratiques administratives, il semblait nécessaire de trouver des bases juridiques à un ensemble d’actes individuels, — ce d’autant plus que l’autorisation d’absence permet d’éviter la retenue pour non service fait sur le salaire.

Cependant, puisque l’examen de la situation individuelle de chacun est toujours exigé, aucun automatisme ne peut être reconnu. Les personnels concernés doivent présenter « tout justificatif permettant d’attester de leur impossibilité de se rendre sur leur lieu de travail. » Et si la demande paraît "non justifiée", « il appartient au chef de service de refuser le bénéfice de l’autorisation exceptionnelle d’absence, et de demander à l’agent soit d’utiliser des jours de congés annuels, des jours au titre de la réduction du temps de travail ou des jours déposés sur son compte épargne-temps, soit d’effectuer en compensation les jours effectivement non travaillés. »

De quels justificatifs s’agirait-il ? Un billet d’avion à une date donnée ne suffirait-il pas ? Rien n’est simple.

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Pr. Geneviève Koubi

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