Droit d’évocation préfectoral en région Circ. 20 juillet 2010, Exercice du droit d’évocation par le préfet de région.

Le 24 juillet 2010, par Geneviève Koubi,

Les pouvoirs des préfets sont au coeur de la dynamique de recentralisation des compétences administratives. Ils évoluent au rythme des réformes de l’organisation de l’Etat et des administrations centrales et des remaniements successifs de l’administration territoriale. Ces agencements accentuent la problématique de la déconcentration, principalement au niveau régional puisque la région est désormais l’axe de ces réformes, le lieu de pilotage des politiques publiques de l’Etat.

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La circulaire du 20 juillet 2010 relative à l’exercice du droit d’évocation par le préfet de région s’inscrit dans le schéma d’une recomposition des divisions administratives territoriales axée sur la Région. Prenant appui sur les dispositions du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements [1], modifié par le décret n° 2010-146 du 16 février 2010, cette circulaire vient préciser les moyens par lesquels le préfet, qui est le « garant de la cohérence de l’action de l’Etat dans la région », prend la responsabilité de l’exécution des politiques de l’Etat. En effet, au titre de ses attributions, le préfet de région adresse des instructions aux préfets de départements — lesquels ne prennent de décisions que "conformément" à celles-ci — et « peut également évoquer, par arrêté, et pour une durée limitée, tout ou partie d’une compétence à des fins de coordination régionale. Dans ce cas, il prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de département » [2].

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- Suivant le résumé qui en est donné sur le site "circulaires.gouv.fr", cette circulaire présente un droit d’évocation, alors que, selon la tournure de la phrase tirée de l’article 2 I. du décret de 2004, cette évocation s’apparentait à une faculté, à un pouvoir limité dans le temps et dans l’espace.

Ce résumé, construit par bribes et par quelques citations tirées de la circulaire, situe ce droit comme « un instrument novateur de pilotage régional qui s’ajoute au mode ordinaire de mise en cohérence des politiques de l’Etat dans le cadre des délibérations et conclusions du comité de l’administration régionale ».

Mais encore, afin de rendre compte de la transition linguistique entre pouvoir et droit, ce résumé, plutôt long par rapport au contenu de la circulaire du 20 juillet 2010, précise en répétant la circulaire : « Le droit d’évocation est distinct du pouvoir d’évocation comme attribut du pouvoir hiérarchique permettant de réformer et d’annuler les actes d’un subordonné. Il peut s’appliquer à l’essentiel des compétences attribuées par les dispositions réglementaires au préfet de département, à l’exception des compétences propres du préfet (ordre public et sécurité des populations, contrôle de légalité, droit des étrangers). Ce droit, qui doit être justifié par un objectif d’intérêt régional s’applique sur au moins deux départements de la région. Il est exercé personnellement par le préfet de région, pendant une durée limitée et proportionnée à l’objectif poursuivi... »

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- Procéder à la lecture de la circulaire du 20 juillet 2010 relative à l’exercice du droit d’évocation par le préfet de région ne contredit pas cette présentation générale.

Toutefois, certains éléments en nuancent l’approche, ne serait-ce que par le croisement à opérer entre normes juridiques et normes administratives, entre textes juridiques [3] et textes administratifs [4]. D’une certaine manière, cet "ajout" qui est constitué par le "droit d’évocation" paraît ne pas répondre à la logique du texte auquel il est fait référence, c’est-à-dire le décret du 29 avril 2004, dans la version donnée par le décret du 16 février 2010.

En effet, la circulaire expose directement l’enjeu d’un pouvoir devenu droit en mettant en valeur la possibilité pour le préfet de région d’élargir le champ de ses propres compétences. « Le droit d’évocation confère au préfet de région la capacité de modifier la répartition des compétences opérée par les normes réglementaires ».

Ceci devrait se comprendre au niveau régional, pour des objets précis et dans un temps déterminé. La mise en oeuvre de ce droit ou de ce pouvoir [5] est toujours appréciée suivant les circonstances. La circulaire évoque ainsi les "spécificités territoriales", régionales, et les "nécessités du moment". Elle dessine, au-delà des questions d’opportunité sur lesquelles le juge administratif rechigne généralement à se pencher, un large champ pour l’exercice d’un "pouvoir de substitution" fondé sur la mise en oeuvre d’un "pouvoir discrétionnaire" et guidé par une notion d’intérêt régional à géométrie variable [6].

Même s’il n’est pas directement pensé comme un "droit" dans le texte du décret du 29 avril 2004, ce pouvoir d’évocation est clairement institué envers les préfets de département. La hiérarchie est affirmée, elle se trouve par là consolidée. Mais, ce que voudrait amener à penser cette circulaire se détache du schéma hiérarchique : l’objectif est de rendre compte de l’étendue de ce pouvoir de substitution du préfet de région pour tout un ensemble de compétences attribué initialement aux préfets de département. De ces compétences dévolues aux préfets de département sont toutefois exclues les questions relatives à la sécurité et à l’ordre public [7] et les domaines définis par les normes législatives...

La circulaire du 20 juillet 2010 relative à l’exercice du droit d’évocation s’attache ainsi à détailler le mode de mise en application d’un droit/pouvoir d’évocation du préfet de région : un arrêté, signé du préfet exclusivement [8], qui comporte la détermination d’une durée — et sans doute aussi, sans que la circulaire le précise, le champ de compétence concerné. La conséquence de l’exercice de ce droit, — qui n’est qu’un pouvoir tant la référence au décret du 29 avril 2004 est réitérée à chaque étape —, est que « le préfet de région prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de département concernés par la compétence évoquée » et qu’il en assume la responsabilité.

Néanmoins, il est prévu que « lorsque le préfet de région évoque tout ou partie d’une compétence, les préfets de départements de la région peuvent intervenir dans le domaine concerné mais sans prendre les décisions relevant de la compétence évoquée ». On peut s’interroger sur cette capacité d’intervention que les préfets de département conserveraient. Que vaudraient des interventions qui se traduiraient par de simples discours, par des souhaits, voeux ou propositions ? En fait, par référence à une notion de "bonne administration" [9], l’association entre services de la préfecture de région et services de la préfecture de département est suggérée — cela, sans que le préfet de région ait autorité sur les services du département. Il aurait été peut-être plus judicieux d’insister sur les nécessaires informations à leur délivrer et sur leurs possibilités de suivi des décisions prises au niveau régional pour assurer d’une cohérence plus aboutie l’exécution des politiques publiques dans la mesure où le pouvoir de substitution que suppose le droit/pouvoir d’évocation s’entend dans une durée limitée...

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- S’arrêter un instant sur la qualité de la relation sémantique entre le résumé et la circulaire induit quelques observations :

. La distinction entre droit d’évocation et pouvoir d’évocation, même si elle est relevée dans la circulaire, est principalement du fait du résumé. Ceci induit une interrogation, non pas seulement quant à la méthode utilisée pour la construction des résumés d’une circulaire, mais surtout, en la matière, sur cet objectif particulier d’un texte administratif transformant un pouvoir en un droit [10]. Si un droit est toujours l’expression d’un pouvoir, un pouvoir est-il toujours équivalent à un droit [11] ?

. Il en est de même pour ce qui concerne la précision quant à la dissociation du droit d’évocation du schéma hiérarchique institué par le décret du 29 avril 2004 modifié ; elle dépend elle aussi plus du résumé que de la circulaire alors même qu’il s’agit d’une citation tirée de cette dernière. L’enjeu serait-il de reconstituer les rapports hiérarchiques ou, au contraire, de construire à côté de ceux-ci, d’autres pyramides qui se joueraient entre les droits et les pouvoirs ?

En quelque sorte, ce résumé ne présente pas une synthèse de la circulaire. Il choisit des passages de cette circulaire et, par là, opère une lecture interprétative d’une circulaire interprétative...

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Ce n’est pas la première fois qu’un résumé d’une circulaire sur le site "circulaires.gouv.fr" est agencé de cette manière. Resterait donc à savoir quelle est la qualité à attribuer au résumé d’une circulaire tel que publié sur le site "circulaires.gouv.fr".

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Notes :

[1] ... rectifié.

[2] art. 2 I. du décret du 29 avril 2004.

[3] d’ordre réglementaire comme c’est le plus souvent le cas en la matière.

[4] Circulaires, instructions, notes...

[5] L’incertitude quant la qualification n’est pas levée par la circulaire.

[6] qui s’avère illustré dans le cadre économique, en matière d’urbanisme, et surtout pour des applications dans le domaine de l’environnement et du développement durable. V. le tableau annexé à la circulaire qui répertorie les articles sur lesquels peut se fonder ce "droit d’évocation" du préfet de région... Ils ne sont données qu’en ’exemples" dans la circulaire du 20 juillet 2010.

[7] En quelque sorte, ces précisions signifient que le maillage sécuritaire doit rester serré...

[8] L’adverbe "personnellement" empêchant toute délégation...

[9] A ne pas confondre avec une "administration exemplaire".

[10] Ce thème pourrait faire l’objet d’un dossier, mémoire, exposé...

[11] Il s’agirait ainsi de repeser les mots. Pouvoir s’entend comme aptitude, comme possibilité, comme prérogative, comme faculté, mais comme droit aussi...

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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