circulaires.gouv.fr, un site "inutile" ?

Le 27 décembre 2010, par Geneviève Koubi,

Le site « circulaires.gouv.fr » institué à la suite du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires – complété par le décret n° 2009-471 du 28 avril 2009 – dispose-t-il d’une quelconque utilité ? [1]

- Ce décret prévoit en son premier article que : « Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. / Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés. / Cette publicité se fait sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes. »

En s’arrêtant sur chacune des phrases composant cet article, on ne peut qu’observer : 1. que l’intitulé "circulaires.gouv.fr" ne ressort pas du décret, on pourrait alors supposer que le site internet en cause pourrait être tout autre, dépendant d’un service interministériel qui serait hébergé par un autre ministère, voire même être celui du gouvernement [2] ; 2. que seules les circulaires ministérielles adressées aux services et établissements doivent être portées sur ce site [3], aucune autre ouverture n’est opérée, les circulaires préfectorales et les instructions émises par les chef de service n’ont pas à être insérées sur le site [4] ; 3. que, à l’usage, le classement proposé ne facilite pas la recherche d’une circulaire sur un problème donné et ne rend pas plus aisé la consultation des circulaires... à moins de s’y connecter tous les jours dans chacune des rubriques proposées et ce, sans certitudes [5] ; 4. que la notion de "circulaire applicable" n’est pas explicite, — et si l’administré se réfère, à partir du portail Legifrance, aux mentions concernant les circulaires et instructions dans l’encart à propos du droit, il comprendra seulement que « ces actes sont, en principe, dépourvus de valeur réglementaire. Ils se bornent à donner des instructions aux services pour l’application des lois et des décrets, ou à préciser l’interprétation de certaines dispositions. Ils ne sont pas toujours publiés. » [6] ; 5. que l’affirmation selon laquelle les services de l’administration ne saurait opposer à un administré une circulaire qui n’aurait pas été postée sur le site, est sans effet pratique [7] ; 6. que les circulaires peuvent être aussi publiées sur d’autres supports, et même ne pas être publiées du tout...

- Ces dispositions généraient beaucoup d’attentes de la part des administrés. Nombreux sont ceux qui ont pensé qu’elles signifiaient que toute circulaire qui n’était pas enregistrée sur le site correspondant du Premier ministre devait être considérée comme ‘illégale’ ou ‘irrégulière’. La lecture du décret ouvrait alors sur des perspectives qui n’avaient pas été envisagées par le Premier ministre.

Car, tel n’était pas l’enjeu initial. Il ne s’agissait pas d’évoquer la régularité ou l’irrégularité des circulaires ; de toutes façons, il existait, il existe, certainement parmi et dans les circulaires qui pourraient être dites ’en vigueur’, des mentions illégales. Accorder tant d’importance au fait que, selon l’article 2, « les circulaires et instructions déjà signées sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site mentionné à l’article 1er », c’est-à-dire à la date du 1er mai 2009, laissait croire que celles qui l’auraient été à temps, se paraient d’une forme de légalisation ... peu pertinente en la matière.

Sur le portail vie-publique.fr, il était ainsi annoncé que cela devait « permettre aux citoyens de trouver sur un site unique un répertoire organisé et exhaustif des circulaires ministérielles » [8]. L’objectif était, est, principalement de donner accès à l’information administrative, de délivrer au public ces textes administratifs en partant du principe qu’ils étaient dépourvus de portée juridique. Aussi, même si le secrétariat général du gouvernement espérait que ce site « circulaires.gouv.fr » enregistre une certaine efficience pour ne pas dire stature, au moins pour contrôler la production de ces textes et juguler leur prolifération, il semble que ce soit les effets à attribuer à l’article 2 de ce décret qui en justifiaient l’institution. Il s’agissait alors, pour tous les ministères, de faire le tri parmi les circulaires ’générales’, de verser aux archives les circulaires estimées ’non applicables’ parce que désormais incompatibles avec les réformes réalisées, de supprimer les circulaires obsolètes et de déclasser les instructions périmées.

Le ‘nettoyage’ aurait-il donc été fait ? Rien n’est moins sûr. En fait effectivement douter, entre autres, la lecture de la décision du Conseil d’Etat du 17 mars 2010, Synd. nat. des personnels de l’Administration de la mer, req. 304263, à propos de la circulaire du 16 février 2007 relative aux missions des inspecteurs de la sécurité des navires en déplacement à l’étranger [9]. Le Conseil d’Etat, sans relever qu’elle n’a pas été insérée sur le site "circulaires.gouv.fr" — ce qui aurait logiquement signifié son abrogation de facto — procède à son examen ; il retient principalement que le point III-1 de la circulaire du 16 février 2007 est entaché d’incompétence ; il l’annule « en tant qu’il prévoit que, lorsque les inspecteurs se déplacent à la demande de l’armateur, les frais afférents à ces déplacements donnent lieu à paiement direct à l’agent par le demandeur ».

- Si seule la question de la sélection des circulaires applicables en expliquait son institution, le site paraitrait dépassé [10], donc n’avoir plus vraiment de sens pratique.

Envisager que les circulaires et instructions s’inscrivent sur ce site avait, a toujours, pour enjeu de proposer aux citoyens les moyens de s’informer sur les lectures administratives des textes réglementaires ou sur les projections et programmes menés par les ministres dans le cadre de la révision générale des politiques publiques [11]. La bonne tenue du site voudrait que les circulaires y soient insérées au fur et à mesure de leur édiction. Mais, il est à noter qu’aucune obligation n’est explicitement formulée à l’égard des ministres pour une scannerisation des circulaires qu’ils diffusent. Aucun délai quant à la mise en ligne de ces circulaires, par rapport à leur date de signature, n’est donné ; les circulaires peuvent donc être ‘mises à la disposition du public’ tardivement, souvent bien après qu’elles aient été diffusées par voie de presse ou dans des journaux spécialisés – du moins, lorsqu’elles sont portées à leur connaissance ou captées par leurs réseaux de veille.

Ainsi, à ce jour, il est possible de constater que ce site a raté son objectif initial, objectif qui était, faut-il le rappeler, de porter à la connaissance des administrés les circulaires qui leur sont applicables, et donc qui peuvent leur être opposées par l’administration [12]... Consulter la liste de ces textes mis en ligne sur ce site particulier par rubrique (et non par ministère) et relever quelle est la date de chacun des textes suffit pour rendre compte du ’vide’ organisé autour des circulaires.

- D’autres questions interfèrent.

. Rendant compte d’une prise en considération du 3e alinéa du 1er article du décret du selon lequel la publicité des circulaires et instructions « se fait sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes », des circulaires, dotées d’un effet au moins interprétatif, n’y apparaissent pas. C’est le cas, par exemple, de la circulaire du 3 décembre 2009 relative aux communes touristiques et aux stations classées mentionnées dans le code du tourisme qui, juste avant que n’intervienne le décret, devait alors être considérée comme inapplicable dès son émission, mais elle fut publiée au Journal officiel du 24 février 2010. C’est aussi le cas de la circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations : conventions d’objectifs et simplification des démarches relatives aux procédures d’agrément, publiée au Journal officiel du 20 janvier 2010.

Certes, il pourrait être objecté que nombreuses sont les circulaires qui ne concernent pas directement les administrés. Mais le site « circulaires.gouv.fr » ne visait pas autre chose que “tenir à la disposition du public” ce qui était jusqu’alors considéré comme du “droit souterrain” (selon l’expression de Pascal Combau).

. Reste que le décret concerne les circulaires et instructions émanant des ministres… Une considération quant au signataire de la circulaire ou de l’instruction devrait-elle alors interférer ?

Signé d’un des directeurs, chef de service, le texte émis n’aurait donc pas vocation à être inséré sur le site du Premier ministre relatif aux circulaires. Serait-ce une des lectures possibles du décret ? Peut-être, si l’on retient le cas de la récente circulaire du 17 décembre 2010 relative à l’utilisation du gazole non routier, elle est directement insérée sur le site web en gouv.fr pour le développement durable.

Circ. 17 déc. 2010 Gazole non routier

Cependant, l’argument ne tient pas lorsqu’il s’agit d’une signature par délégation.

. Par ailleurs, des circulaires présentées sur ce site ont été modifiées ou recomposées, souvent par d’autres circulaires, les modifications qu’elles ont subies n’y apparaissent pas. La technique de la consolidation proposée par le portail (et service public) Legifrance.gouv.fr ne peut y être mise en œuvre. De même, des circulaires et instructions toujours enregistrées sur ce site web ne sont plus applicables. Certaines des circulaires qui se trouvent encore sur ce site « circulaires.gouv.fr » ne sont plus valides, soit parce qu’elles ont été abrogées, soit parce qu’elles ont été annulées par le juge administratif (intégralement ou partiellement).

.

La recherche autour de ce site « circulaires.gouv.fr » est donc toujours en cours…

.

Notes :

[1] Exposé de pistes de recherche ’en vrac’. Ne pas reproduire. Attention au risque de plagiat !

[2] Ce qui a déjà été réalisé comme par exemple, pour la circulaire du 6 décembre 2010 relative au chantier national prioritaire 2008-2012 pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.

[3] Les circulaires aux préfets en sont-elles ?

[4] Mais, de plus, existe-t-il des circulaires ministérielles qui s’adresseraient directement aux opérateurs, entreprises privées partenaires de l’Etat, organismes privés investis de missions de service public ? A supposer qu’il en existe, elles n’auraient pas à figurer sur le site.

[5] La date indiquée ne suffit pas ; deux dates au moins ne devraient-elles pas être nécessaires ? l’une concernerait le moment de l’insertion de la circulaire sur le site, l’autre indiquerait celle de la signature...

[6] Le court paragraphe qui y est consacré se poursuit ainsi, « Le site circulaires.gouv.fr permet la consultation des instructions et circulaires applicables, adressées par les ministres aux services et établissements de l’État. (Décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires). » (version au 26 déc. 2010).

[7] Ne serait-ce qu’en prenant en considération la matière du droit des étrangers...

[8] “Organisé” ? pas vraiment. “Exhaustif” ? Certainement pas.

[9] Elle n’a pas été postée sur le site.

[10] Il l’est déjà peut-être...

[11] De nombreuses circulaires sont de ce fait ’anticipatrices’, proposant des applications de lois non encore votées ou promulguées ou annonçant la publication prochaine d’un décret.

[12] Ou bien qui l’étaient ... et le pouvaient ... après le 1er mai 2009.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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