Donner à lire : P. Estèbe, “Gouverner la ville mobile” PUF, coll. La ville en débat, 2008

Le 9 mars 2008, par Geneviève Koubi,

Un petit détour sur des terrains locaux invite à une réflexion mondialisationale sur les "mutations de la territorialité" à partir des mobilités sociales.

S’il est un thème toujours à l’ordre du jour c’est bien celui de la « gouvernance locale », les recherches menées à ce propos sont nombreuses mais le plus souvent court-circuitées par les discours officiels. Le petit ouvrage (76 p.) de Philippe Estèbe, Gouverner la ville mobile (PUF, coll. La ville en débat, 2008) ne fait pas exception (mais ce type de positionnement n’implique pas l’allégeance).

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Conçu au cours d’un programme intitulé : « Polarisation sociale de l’urbain et services au public » auquel participait (indirectement et financièrement) le ministère de l’Equipement, de l’Aménagement et du Développement durable, cet ouvrage fait état de recherches sur les orientations d’une réforme toujours en chantier : le gouvernement des grandes villes.

La recherche présentée ne s’inscrit pas dans les modules du droit [1]. Elle propose aux juristes intéressés par les questions de l’administration « locale », de la gestion « territoriale » de retenir d’autres perceptions sur les modalités d’institutionnalisation des « pouvoirs locaux », notamment sur le terrain socioéconomique. P. Estèbe les invite à considérer le gouvernement local comme « un terrain d’aventure et d’expérimentation particulièrement instable, en même temps que particulièrement propice à l’inventivité des designers institutionnels » (p. 2). En prenant en considération les variations des structurations de l’intercommunalité, cette instabilité formant le terrain d’expérience des politiques publiques est un moteur de la « mobilité » incessante de et dans la vie publique locale [2].

L’objet à partir duquel se construit l’analyse est la « ville » ou la communauté urbaine. La problématisation des « agglomérations » qui n’ont pu émerger sous la forme de métropoles, conduit les modélisations politiques de leurs périphéries urbaines lesquelles tendent plus à la constitution de groupements périurbains « défensifs ou identitaires » (p. 5) qu’à une unification de l’espace géographique ou à un resserrement spatial de la densité démographique. Pour autant et en dépit d’un déficit démocratique patent, les communautés urbaines sont des institutions dynamiques de pouvoir local. Or « la plus grande innovation » qui ressort de la loi de 1999 sur l’intercommunalité [3], ne se trouve pas dans la création de ces communautés d’agglomération mais dans « l’institutionnalisation d’un régime périurbain, assumant sa spécificité et vivant très largement de la mobilité professionnelle et résidentielle de ses habitants » (p. 6).

Deux modèles communautaires coexistent ainsi : un régime métropolitain, un régime périurbain. L’axe, plus que la trame, de l’étude est la mobilité des personnes, des ménages, des entreprises sur les « territoires politiques ». Ce phénomène brouille la logique démocratique et les modèles de gouvernement local, ce d’autant plus que les régimes territoriaux connaissent une grande diversité suivant une échelle allant des petites communes rurales jusqu’aux communautés urbaines.

Les « grandes agglomérations » sont au cœur du propos chacune d’entre elles cherchant à se positionner dans un ensemble mondialisé en « pôles » spécialisés. Mais le développement des grandes villes demeure largement tributaire des politiques publiques internes, presque « domestiques ». L’implication des agglomérations dans les flux d’échanges européens ou internationaux reste faible. Certes, il est possible de signaler des secteurs productifs, localisés, qui répondraient aux dynamiques mondialisées [4] mais dans des Etats fortement administrés comme la France, la fonction des métropoles dans l’espace économique reste fragile et, d’une certaine manière, accentue les disparités. Or, plus que les régimes juridiques, ce sont les régimes économiques territoriaux qui en rendent compte alors même que la « mobilité individuelle (…) joue un rôle déterminant dans la production des spécialités et des inégalités territoriales » (p. 12).

Que cette mobilité soit celle des retraités ou des actifs (précaires ou non), des familles ou des étudiants, des impécunieux ou des nantis, qu’il s’agisse d’installation, de voyages ou de trajets, elle permet une évaluation du « décalage entre les lieux de production de la richesse (les grandes villes et les espaces productifs qui les environnent) et les lieux où se dépense le revenu engendré par cette richesse » (p. 12). L’interdépendance entre ces lieux et espaces suppose la spécialisation des territoires : une distinction doit ainsi être opérée entre lieux de production, lieux de résidence et lieux de détente même si certaines métropoles rassemble ces trois fonctions (Paris). En quelque sorte, l’opposition classique entre rural et urbain perd de sa pertinence. Ce sont les déplacements, passages aléatoires ou trajets domicile-travail, et les distances parcourues qui façonnent la géographie locale – et induiraient une reconsidération de la notion de « zone » (et, notamment, de « zone urbaine sensible »).

L’espace des déplacements est un des éléments substantiels de la reconfiguration des territoires locaux et de la recomposition des pouvoirs locaux. Il est un des critères de la « contribution à la cohésion territoriale » mise à la charge des services publics nationaux ; il est un des temps forts de la « cohérence territoriale » recherchée par les modalités de gouvernement urbain. Mais, politiquement et juridiquement, les institutions territoriales se pensent dans la “fixité”. Les périmètres couverts par la mobilité ne sont pas ceux de la délibération administrative. L’immobilisation des jeux de pouvoir autour du domicile ou de l’imposition fiscale exclut de la participation aux débats politiques locaux ceux qui « passent » alors même que le temps de ce passage s’avère souvent des plus longs, des plus denses, des plus actifs. Les intercommunalités ne fabriquent pas de citoyenneté locale (de par la loi). Les « usagers de la ville » ne sont pas systématiquement les habitants, les citoyens, les électeurs de la ville. Ces dissociations constituent le cœur du problème posé par P. Estèbe [5].

Deux modèles sont esquissés : la ville-Etat (pp. 18-28) ; la ville fragmentée (pp. 28-44). 1• Pour ce qui concerne la « ville-Etat », synthétisant un ensemble de travaux menés depuis les années 1960, Philippe Estèbe relève trois registres d’arguments : la ville-Etat est efficace, au-dedans et au-dehors (pp. 19-21) parce que, réduisant l’intensité des échanges de population entre les territoires, elle disposerait de moyens logistiques et financiers pour assumer l’ensemble des prestations de service public (éducation, secours, police, santé, eau, transports…) et contribuer au développement économique dans la logique de la compétitivité (telle est la visée du « grand Londres » ou du « grand Paris ») ; la ville-Etat est juste (pp. 22-24) parce que, réduisant la disparité sociale des populations sur son territoire et limitant la constitution de ghettos urbains du fait de son étendue territoriale, elle assurerait un certain équilibre dans les mécanismes de distribution des fonctions, des activités et des services ; la ville-Etat est démocratique (pp. 24-27) puisque, ne fonctionnant pas sur le modèle communautaire, elle permettrait une représentation politique et sociale de ses habitants adaptée aux conditions minimales du vivre-ensemble. Cependant, si « le gouvernement intégré métropolitain peut être considéré comme une machine gouvernementale destinée à neutraliser les effets politiques de la mobilité des personnes et des entreprises, et à en minimiser les effets inégalitaires dans les territoires » (p.27) et si sa figure est « de type national », reposant sur des mécanismes de solidarité mâtinés de compromis, son appareillage complexe suppose des séries de conseils et comités au sein desquels « l’on est censé apprendre à fabriquer de l’accord sur le bien commun territorial » (p. 28). 2• L’approche de la « ville fragmentée » retient l’attention en ce qu’elle invite à repenser d’une part, la fonction du « bien public » (et par là, de l’impôt) et, d’autre part, la différenciation entre la notion de « local » et celle de « territorial ». La trame choisie par P. Estèbe pour rendre compte de la substitution « du choix public au choix politique comme moteur du gouvernement local » (p. 31) peut en fait être condensée dans une phrase : « … là où le gouvernement métropolitain intégré fonde son ressort principal sur la logique de la prise de parole (voice), la position opposée fonde son ressort principal sur la logique de défection (exit…) » (p. 31). Toutefois, forgée à partir de concepts socioéconomiques mettant en valeur les présupposés libéraux de la concurrence et du marché, l’argumentation est conditionnelle tant les références théoriques, principalement anglicistes, se croisent et se décroisent [6]. Plusieurs modèles (ici crayonnés) peuvent être distingués : celui de l’espace urbain fragmenté qui organise la compétition entre chacune des municipalités en relevant (le choix des ‘électeurs’ se faisant à partir du ‘panier de services’ qui leur serait offert) et qui incite au développement de la spécialisation de celles qui disposent de caractéristiques particulières (littoral, montagne) ; celui de l’espace social urbain qui se fonde sur la valorisation des affinités (club) et, de ce fait, nécessite la détermination d’une taille limite de l’optimum territorial puisque « en deçà de l’optimum, les rendements d’échelle sont croissants… ; au-delà de l’optimum, les rendements d’échelle décroissent… » (p. 34) ; celui de la ségrégation économique et sociale induite qui, répondant à des logiques d’attractivité préfigurant des effets de localisation des services et des activités, oblige les choix de la domiciliation en fonction des capacités (ressources, revenu, capital) par rapport à un ensemble de services collectifs ; celui de la démocratie communautaire difficilement conciliable avec les phénomènes politiques et sociaux de la mobilité des personnes et des ménages (pp. 37-39). Mais, en fin de compte, « tous les cas de figure sont théoriquement possibles : un espace social mixte mais des préférences variables selon, par exemple, les groupes sociaux ; un espace social ségrégué, mais des préférences similaires entre les groupes sociaux ; un espace social ségrégué et des préférences différenciées ; un espace social mixte et des préférences similaires » (p. 42-43).

Quels que soient les modèles spatiaux et sociaux mobilisés pour cerner l’efficacité du « pouvoir local », les choix offerts aux populations casanières ou vagabondes sont à chaque fois circonscrits dans le cadre du « service public » ou, suivant les perspectives libérales adoptées, dans le cadre des « services ‘au’ public ». La mobilité sociale ne s’évalue pas à l’aune du “marché” du travail ou de l’emploi mais à partir de l’éventail ou de l’échelle des services ouverts par les gouvernements locaux tant à leurs électeurs actuels qu’à leurs électeurs éventuels, ou plus sûrement, potentiels. Le paradoxe est de l’ordre du discours. Quelle que soit l’unité retenue (quartier, zone, périmètre), logiquement, « plus de mobilité produit plus d’homogénéité (au moins sociale) entre les territoires » (p. 42) ; cependant, à l’inverse, et tout aussi logiquement, à l’échelle du territoire englobant les unités spatiales, c’est la notion de « mixité » qui domine.

En France, le modèle juridique, même conçu sous le régime de l’intercommunalité, n’institutionnalise pas la « ville fragmentée ». L’assise du gouvernement local y est construite sur le modèle national. « Non seulement le modèle national peine à s’imposer comme modèle de gouvernement des aires métropolitaines, mais on comprend que, dans la plupart des cas, le modèle national n’est ni juste, ni efficace… » (p. 45) parce que la fonction attribuée à la territorialité n’a pas été repensée dans le diagramme de la post-modernité. Toutefois, la France est l’un des rares pays à avoir reconstitué le paysage territorial des villes par les logiques généralistes de l’intercommunalité : le processus d’intégration politique des « aires urbaines » a conduit à l’institution des communautés de communes, des communautés d’agglomération, des communautés urbaines [7]. Mais, le positionnement politique de ces communautés reste limité.

Enserré dans le cadre administratif, ce modèle n’est pas sans incidences sur la structuration sociale et économique des grandes agglomérations. Car, dans la mesure où ce schéma surdétermine la condition de la « ville centre » au sein des rapports économiques, les modes de gouvernance locale oscillent entre la fragmentation et la coopération. La somme des incertitudes sociales, des déficits politiques et des aléas économiques absorbés par les communautés d’agglomération ou urbaines, amène à penser qu’il « s’est produit une institutionnalisation du périurbain, lequel s’est doté, grâce à la loi, d’un régime spécifique…, bien différent de celui des grandes villes » (p.50). Le raisonnement de P. Estèbe oblige un détour sur la définition des « établissements publics de coopération intercommunale » (EPCI), ceux-ci en formant le premier palier. Deux modules sont opposés : un premier régime hétérogame qui concerne « les villes centres, les communes hétérogènes et celles qui présentent une forte présence de jeunes, de ménages pauvres et de logements sociaux » (p. 52) ; un second régime qui concerne les EPCI périphériques.

De toute évidence, la composante démographique et sociale de ces institutions revêt un caractère substantiel ; les indicateurs varient entre le statut social (retraité, cadre) et le logement social (résidence, HLM), entre les catégories de ressources (capital, immobilier, revenu, allocation) et les modes de transports (voiture, train, bus), entre les formes et traits des déplacements (fluide ou non, fréquent ou non) et les raisons de ces trajets (consommation, travail, loisir, culture). Tous ces indicateurs ne sont pas relevés par P. Estèbe ; néanmoins, ils concourent à renforcer ses constatations : « l’intercommunalité périphérique agit bien comme un accélérateur de spécialisation sociale et spatiale » (p. 53) ; la pratique de l’intercommunalité aboutit à « l’institutionnalisation se situations contradictoires, voire antagoniques, au sein de mêmes aires urbaines » (p. 57). Tous les mécanismes de la solidarité redistributive [8] sont donc remis en jeu d’abord dans la relation inévitablement instituée entre la ville centre et les villes périurbaines, ensuite entre les communes rassemblées dans un corpus périurbain. Dès lors, les stratégies de ces dernières face à la première évoluent entre elles-mêmes selon la composition sociale de leurs habitants comme de leurs passagers : la fonction résidentielle d’un territoire est valorisée pour une catégorie sociale donnée (produit des impôts) ; la fonction industrielle ou commerciale d’une zone peut être recherchée (produit des taxes) ; la fonction intellectuelle sert une image de marque et assure le brassage des populations, etc.

Mais les structures intercommunales ne sont guère « démocratiques ». L’idée de « démocratie urbaine » n’est pas soluble dans la notion de « démocratie de proximité ». Dans cet ouvrage, puisqu’il s’agit de réfléchir à comment aborder le tournant de la modernité d’un concept de territoire pour Gouverner la ville mobile, P. Estèbe relève que « du côté des grandes villes et de leurs premières couronnes, au cœur des agglomérations, [l’]hétérogénéité sociale conduit à une conception de la démocratie fondée sur (même si l’on est loin d’avoir perfectionné la machine démocratique) l’obligation de construire des accords, de trouver des compromis, de fonder des coalitions sur la négociation entre des intérêts pas nécessairement convergents » (p. 60). Ces démarches se rapprochent de celles en cours dans les systèmes représentatifs mais, au niveau local, elles sont similaires aux mécanismes d’une démocratie de consensus qui s’avèrent insidieux en ce qu’ils n’empêchent pas les villes centres d’user d’un pouvoir de persuasion équivalent à un renforcement de leur position dominante. Or Philippe Estèbe insiste sur le fait que « la recherche de consensus est inhérente à tout gouvernement intervenant sur une société hétérogène ; la médiation communale exacerbe, à l’échelle des intercommunalités, une pratique politique qui devrait de toute façon caractériser la gouvernance des grandes agglomérations, fussent-elles légitimées par le suffrage universel direct » (p. 62). Il tempère cette affirmation en revenant au thème principal de sa réflexion : la mobilité. En effet, la tension entre résidence et usage dans les espaces centraux et périurbains produit un décalage entre action publique et vie démocratique accentuant ainsi « l’impossible adéquation “territoriale” entre les politiques publiques et la vie réelle » (p. 62).

L’intercommunalité périurbaine, fondée sur la désynchronisation des usages de l’espace urbain, s’implique dans le jeu du libéralisme économique et du décentrage politique en plusieurs étapes et par plusieurs biais. Elle s’initie progressivement aux enjeux de la mondialisation en assurant les transitions entre l’attractivité économique de ville centre et le magnétisme de « sa » propre culture urbaine, associative, civile, en instrumentalisant les transvasements ponctuels et provisoires des populations et, par là, en proposant d’autres visions de la territorialité — ce qui revient à ouvrir d’autres horizons au pouvoir local.

Notes :

[1] Toutefois, les définitions préalables qui s’imposaient pour appréhender la question du gouvernement des villes sont exposées dès les premières pages : p. 2-3. La présentation des : collectivités territoriales, établissements publics territoriaux, établissements publics locaux, paraît cependant trop elliptique et précaire.

[2] L’invitation à la lecture proposée ici ne s’appesantira pas sur les questions économiques, budgétaires, fiscales…

[3] L. n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, JO 13 juillet 1999

[4] ex. : Chimie à Lyon, aéronautique à Toulouse, chantiers navals à Nantes-Saint-Nazaire.

[5] Le sous-titre de son ouvrage, ici donné à lire, est : « Intercommunalité et démocratie locale »

[6] Notamment par rapport à la théorie du pouvoir local de Charles Tiebout ; cf. Bibliographie, pp. 71-74.

[7] sans aucun doute « avec des carottes fiscales… » (p.47).

[8] V. Philippe Estèbe « Le territoire est-il un bon instrument de la redistribution ? Le cas de la réforme de l’intercommunalité en France », in : Lien social et Politiques n° 52 (Automne 2004).

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Pr. Geneviève Koubi

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Dernière mise à jour le :
10 mars 2008
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