Un hiatus législatif ? Université autonome, une ‘restructuration’ impossible. Étude croisée de textes législatifs au regard de l’arrêt du Conseil d’État du 15 décembre 2010, Collectif pour la défense de l’université

Le 13 février 2011, par Catherine Piquemal-Pastré,

L’autonomie des universités, révélatrice de l’impossibilité de "restructurer" les établissements publics administratifs de l’État ?

Dans une étude croisée des textes des lois n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique et du décret d’application de cette dernière, n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 relatif à la situation de réorientation professionnelle des fonctionnaires de l’État, au regard de la décision du Conseil d’Etat du 15 décembre 2010, Collectif pour la défense de l’Université et autres, n° 329056, relatif au décret n° 2009-460 du 23 avril 2009 modifiant le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des maîtres de conférences et portant diverses dispositions relatives aux enseignants-chercheurs [1], on peut se demander si, en ce qui concerne ses enseignants-chercheurs, l’Université peut véritablement être « restructurée », en somme, si le président de l’université peut supprimer des emplois occupés par des enseignants-chercheurs.

- I- La "mobilité" et le pouvoir de "restructuration" de l’Université d’après les textes…

● D’après les textes, la "mobilité" s’applique à l’Université.

La loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, organise la restructuration tant des administrations de l’État que de ses établissements publics administratifs.

Si la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités [2], dite loi LRU, dispose : « Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel sont des établissements nationaux d’enseignement supérieur et de recherche », on le sait, ce n’est là que la qualification des missions de ces établissements publics administratifs de l’État et non une catégorie autre d’établissement public.

Dans ces conditions, les universités entrent bien dans le champ d’application de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, qui, d’après son article 7, crée l’article 44 bis de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État [3] : « En cas de restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs, le fonctionnaire peut être placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d’être supprimé. »

Appliquant ces dispositions législatives, l’article 1er du décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 relatif à la situation de réorientation professionnelle des fonctionnaires de l’État précise que « Le fonctionnaire dont l’emploi est susceptible d’être supprimé, en cas de restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs prévue à l’article 44 bis de la loi du 11 janvier 1984, peut être placé en situation de réorientation professionnelle, en l’absence de possibilité de réaffectation sur un emploi correspondant à son grade. / Il demeure en position d’activité tout au long de la période de réorientation professionnelle ». Ainsi, le décret du 12 novembre 2010 s’applique-t-il aux universités, établissements publics administratifs de l’État. Dans ces conditions, il est envisageable que soit, selon la formule de la loi et du décret, opérée la « restructuration » d’une université, dans le sens de la suppression d’emplois occupés par des fonctionnaires de l’État que sont les enseignants-chercheurs, qualité confirmée par l’arrêt du Conseil d’État du 15 décembre 2010.

● D’après les textes, la "restructuration" de l’Université peut être envisagée.

La « restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs », dimension essentielle de la "mobilité" dans la Fonction publique, se manifeste par la suppression discrétionnaire d’emplois occupés par des fonctionnaires. Suppression discrétionnaire puisque l’emploi est à la disposition de l’administration.

D’après la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités [4], c’est « Le président [qui] assure la direction de l’université. A ce titre : (…) 4° Il a autorité sur l’ensemble des personnels de l’université. / Sous réserve des dispositions statutaires relatives à la première affectation des personnels recrutés par concours national d’agrégation de l’enseignement supérieur, aucune affectation ne peut être prononcée si le président émet un avis défavorable motivé. »

Si l’on considère ces dispositions de la loi LRU, c’est le président de l’université qui a, sauf exception, la maîtrise des emplois d’enseignants-chercheurs dans son établissement. Puisque par ailleurs, la loi sur la mobilité dans la Fonction publique est applicable à l’Université, que cette mobilité est essentiellement fondée sur la suppression d’emplois occupés par des fonctionnaires de l’État, en toute logique juridique, c’est le président de l’université qui possède ce pouvoir de "restructuration", c’est-à-dire le pouvoir de supprimer des emplois occupés par des enseignants-chercheurs. Ce pouvoir en effet ne peut appartenir qu’à l’autorité qui a la maîtrise de l’emploi dans l’établissement, c’est-à-dire au président de l’université qui « assure la direction de l’université » et qui a la maîtrise de l’affectation des enseignants-chercheurs sur les emplois.

C’est alors, en toute logique juridique, le président de l’université qui peut placer l’enseignant-chercheur en position de "réorientation professionnelle". Effectivement, d’après la loi de 2009, « le fonctionnaire peut être placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d’être supprimé ». Le décret du 12 novembre 2010 précise en outre que le fonctionnaire « peut être placé en situation de réorientation professionnelle, en l’absence de possibilité de réaffectation sur un emploi correspondant à son grade ».

Compte tenu que, d’après la loi LRU, ainsi que nous l’avons indiqué, c’est le président de l’université qui a la maîtrise des affectations puisqu’« aucune affectation ne peut être prononcée si le président émet un avis défavorable motivé », on pourrait penser que le président de l’université a tout pouvoir pour supprimer des emplois sur lesquels ont été nommés des enseignants-chercheurs et, qu’en l’absence de "réaffectation" de ceux-ci, conformément au décret d’application de la loi de 2009, il lui revient de les placer en position de "réorientation professionnelle".

Seulement, l’arrêt du Conseil d’État du 15 décembre 2010, Collectif pour la défense de l’Université et autres, vient brouiller ce processus que l’on croyait bien huilé, et révéler les contradictions fondamentales des deux textes législatifs de 2007 et de 2009.

- II- L’impossibilité de l’application des textes sur la "mobilité" aux enseignants-chercheurs…

● Les enseignants-chercheurs, fonctionnaires de l’État dépendent du Ministre de l’enseignement supérieur.

En effet, le Conseil d’État interprète ainsi les dispositions du décret n° 2009-460 du 23 avril 2009 modifiant le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des maîtres de conférences et portant diverses dispositions relatives aux enseignants-chercheurs : « Considérant que les requérants soutiennent que le décret procèderait à une déconcentration ou à une décentralisation illégales des pouvoirs de gestion de la carrière des enseignants-chercheurs, alors que ces pouvoirs ne pourraient relever que de la compétence du ministre chargé de l’enseignement supérieur ; que, toutefois, aux termes de l’article 13 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : Les corps et cadres d’emplois de fonctionnaires sont régis par les statuts particuliers à caractère national. Leur recrutement et leur gestion peuvent être, selon le cas, déconcentrés ou décentralisés. et qu’aux termes de l’article L. 951-3 du code de l’éducation : "Le ministre chargé de l’enseignement supérieur peut déléguer (...) aux présidents des universités et aux présidents ou directeurs des autres établissements publics d’enseignement supérieur, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État, tout ou partie de ses pouvoirs en matière de recrutement et de gestion des personnels titulaires (...) de l’État qui relèvent de son autorité (...)", / Les compétences ainsi déléguées s’exercent au nom de l’État (...). ; qu’ainsi, les dispositions du décret attaqué par lesquelles sont délégués aux présidents d’universités des pouvoirs du ministre chargé de l’enseignement supérieur pour les actes intéressant la carrière des professeurs et des maîtres de conférences des universités se bornent à procéder à la déconcentration autorisée par la loi ; qu’elles n’ont ni pour objet ni pour effet, contrairement à ce que soutiennent les requérants, de dessaisir l’État de ses compétences au bénéfice d’une autre personne morale, ni de créer une nouvelle catégorie de fonctionnaires qui ne serait pas régie par le statut général des fonctionnaires de l’État  ».

Les enseignants-chercheurs sont donc bien des fonctionnaires de l’État, nommés par le ministre, dans ces conditions, le président de l’université n’a aucun pouvoir concernant leur nomination.

● Le pouvoir décisif de l’autorité investie du pouvoir de nomination, en matière de réorientation professionnelle, n’appartient pas au président de l’université.

Si « En cas de restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs, le fonctionnaire peut être placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d’être supprimé. » [5], selon l’article 2 du décret du 12 novembre 2010, « Le placement en réorientation professionnelle est prononcé par décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination du fonctionnaire ».

Cette disposition appliquée à l’université, établissement public administratif de l’État, devrait pouvoir se traduire de la manière suivante, en ce qui concerne les enseignants-chercheurs, dès lors que le président de l’université déciderait de supprimer un emploi, il devrait pouvoir placer le fonctionnaire en situation de réorientation professionnelle, seulement, là est alors la difficulté, pour ne pas dire l’impossibilité d’application des dispositions de la loi du 3 août 2009 sur la mobilité à l’université.

En effet, le président de l’université n’est pas « l’autorité investie du pouvoir de nomination du fonctionnaire » de l’État qu’est l’enseignant-chercheur.

Dans ces conditions, « l’autorité investie du pouvoir de nomination du fonctionnaire » qui prononce « le placement en réorientation professionnelle » n’est pas le président de l’université. C’est effectivement le ministre chargé de l’enseignement supérieur qui demeure l’autorité de nomination des enseignants-chercheurs et qui, seul, a le pouvoir de placer les fonctionnaires dont l’emploi est supprimé, en position de réorientation professionnelle.

Ainsi, compte tenu des textes, le président de l’université, qui n’a pas le pouvoir de nomination des enseignants -chercheurs, ne peut pas supprimer les emplois occupés par ces derniers, puisqu’il ne peut pas les placer en positon de réorientation professionnelle ; il ne peut pas, en conséquence, bénéficier des dispositions de la loi du 3 août 2009 en matière de restructuration des établissements publics administratifs de l’État, en ce qui concerne les fonctionnaires de l’État qui y sont en postes.

● L’autonomie des universités n’est pas conciliable avec la procédure de restructuration, telle que prévue par la loi du 3 août 2009, en ce qui concerne les fonctionnaires de l’État.

Puisque le ministre est l’autorité de nomination, c’est lui seul qui, en principe, d’après le rapprochement des textes, a le pouvoir de "restructuration" au sein de l’université concernant les enseignants-chercheurs, puisque seul il a la faculté de les placer en position de réorientation professionnelle. Seulement, comment imaginer que le ministre vienne "restructurer" l’établissement public de l’État qu’est l’université, sans porter atteinte à l’autonomie des universités garantie par la loi LRU [6] ? Il semble bien que de toute façon, l’autonomie des universités soit en question du point de vue de la question de la restructuration.

Telle que prévue par la loi du 3 août 2009, la "restructuration" de l’établissement public administratif de l’État qu’est l’université, aurait pu apparaître comme une manifestation de son autonomie, le président ayant la libre gestion des emplois d’enseignants-chercheurs en postes. Mais, compte tenu des contradictions des textes de loi en cause, cette libre gestion des emplois, expression de l’autonomie des universités, ne peut pas être envisagée à l’égard des fonctionnaires de l’État que sont les enseignants-chercheurs.

Alors, l’autonomie des universités est-elle révélatrice d’une impossibilité générale d’application de la loi sur la restructuration aux établissements publics administratifs de l’État ? Cette restructuration des établissements publics administratifs de l’État, en principe juridiquement autonomes, est-elle concevable, dans la mesure où elle affecte des fonctionnaires de l’État qui, par principe dépendent du ministre quant à leur nomination ?

...

Notes :

[1] Document joint :

PDF - 65.6 ko
CE, 15 déc. 2010, Collectif Défense de l’Université

.

[2] Art. L. 711-1 du code de l’éducation

[3] Titre II du statut général des fonctionnaires.

[4] Art. L. 712-2 du code de l’éducation.

[5] Art. 7 de la loi de 2009 créant l’article 44 bis de la loi du 11 janvier 1984.

[6] Code l’éducation : Principes relatifs à la création et à l’autonomie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. Art. L. 711-1 (modifié par loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 - art. 32) : « Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel sont des établissements nationaux d’enseignement supérieur et de recherche jouissant de la personnalité morale et de l’autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière. / Ces établissements sont gérés de façon démocratique avec le concours de l’ensemble des personnels, des étudiants et de personnalités extérieures./ Ils sont pluridisciplinaires et rassemblent des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs de différentes spécialités, afin d’assurer le progrès de la connaissance et une formation scientifique, culturelle et professionnelle préparant notamment à l’exercice d’une profession./ Ils sont autonomes. Exerçant les missions qui leur sont conférées par la loi, ils définissent leur politique de formation, de recherche et de documentation dans le cadre de la réglementation nationale et dans le respect de leurs engagements contractuels. »

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Pr. Geneviève Koubi

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