Rapports entre rapports. Dernier rapport du Médiateur de la République / 5ème rapport d’étape RGPP

Le 24 mars 2011, par Geneviève Koubi,

Le rapport du Médiateur de la République pour l’année 2010 a été remis le jour du printemps, le 21 mars 2011. Le cinquième rapport d’étape de la RGPP a été exposé le 9 mars 2011. La distance entre les observations réalisées sur le terrain des administrations publiques dans leurs relations avec les administrés, tout aussi mesurées et nuancées soient-elles, et les programmations envisagées comme des mesures destinées à convaincre les administrés de l’attention que leur vouent ces administrations, permet de repérer l’inanité des recommandations du Médiateur de la République tant que la réforme de l’État et des services publics se comprendra sous le régime de la RGPP.

- 1.

Dans le rapport du Médiateur de la République pour 2010, deux questions entrent en ligne de compte : « La conception de l’action publique est-elle en phase avec la réalité du terrain ? » ; « Le fossé se creuse-t-il entre pratiques des acteurs et attentes des citoyens ? » [1]. Plutôt que répondre directement à ces questions, le Médiateur de la République se positionne en intermédiaire ente les citoyens et les administrations : « D’un côté, il y a les citoyens qui sont de plus en plus nombreux à se sentir démunis face à un empilement réglementaire opaque, ne bénéficiant ni de repères ni d’indicateurs pour savoir si ces textes s’appliquent à leur situation particulière. De l’autre, il y a l’administration qui se sent parfois tout aussi impuissante. Confrontée à des difficultés à absorber cette inflation législative, à décrypter une réglementation de plus en plus foisonnante et complexe, elle peine parfois à apporter des réponses concrètes et compréhensibles aux usagers qui l’interpellent. » Cette vision ne prend pas en considération les effets pratiques d’une administration rigidifiée autour de ses certitudes quant à la lecture du droit proposée par les directions centrales.

A la source de ces deux questions, plusieurs remarques doivent être relevées, aussi courantes puissent-elles être. En voici quelques-unes : - 1/ pointant les défauts dans le processus de création du droit : « Les défaillances dans la conception de l’action et des politiques publiques portent préjudice aux citoyens » ; ; « alors que la loi devrait être un élément de stabilité et de pondération, paradoxalement, par la superposition de textes, elle devient un véritable facteur d’instabilité » ; « le législateur n’a pas toujours conscience de l’application des lois qu’il vote et ne mesure pas la capacité d’absorption des textes par le système administratif. Or, une loi mal appliquée est une mauvaise loi ». - 2/ relevant les conséquences quant à la réception sociale des règles de droit : à l’« instabilité juridique s’ajoute aussi une instabilité des pratiques dès lors que la confusion qu’elle génère au sein des services publics ouvre la voie à des comportements administratifs inappropriés, à des difficultés d’interprétation des textes, à un durcissement de la loi, à des ajouts de conditions pour l’octroi d’avantages » ; « les questions techniques non résolues du fait de logiciels inadaptés ou d’un manque d’adaptabilité des systèmes informatisés deviennent des révélateurs de dysfonctionnements globaux, voire systémiques » ; « des attentes plus longues, des délais de traitement qui s’étirent, des démarches supplémentaires à effectuer... comment réagit un citoyen confronté à ce qui est présenté comme une amélioration du service public et qui se traduit en réalité par un service dégradé, plus complexe et moins accessible ? » [2].

En ce domaine, l’accélération des temps due aux téléprocédures et téléservices n’est que peu abordée. Certes, il est observé que « la création de nouveaux services en ligne, les évolutions rapides dans le domaine des nouvelles technologies, la mise en réseau hors des circuits de distribution traditionnels sont autant de situations qui imprègnent désormais profondément l’évolution de nos sociétés. Ces transformations sont à l’origine de cas de figure inédits que la loi, conçue suivant des modèles anciens, n’a pas toujours prévu. Faute d’entrer dans un cadre connu et identifié, ces cas ne peuvent être analysés selon la grille de lecture pratiquée par l’administration, et le traitement inadéquat qui leur est appliqué crée des dysfonctionnements et des inégalités. » [3]. Mais les cas présentés, surtout dans le cadre de l’administration fiscale ou des institutions de santé publique, ne rendent pas compte du poids que ces modifications pensées pour une réduction des dépenses en personnel introduisent dans les relations entre administrés et administrations. Tout juste est-il relevé, ce que certains organes de presse ont mis en évidence, les cas des dysfonctionnements des plates-formes téléphoniques qui « demeurent un point de crispation entre l’administration et les citoyens » [4], des imperfections des outils informatiques et de la rigidité des systèmes...

En fait, par delà l’accent mis sur les modes de fonctionnement des institutions de santé, la référence aux lois et aux défauts issus d’une inflation textuelle et normative persistante, est le pivot principal des observations exposées. Le discours sur l’empilement des textes est une constante dans l’appréhension des pratiques de l’administration française. Faudrait-il penser que la légitimité d’une action se mesurait au rythme de la production juridique et administrative ?

Évaluer les conséquences qu’introduit la multiplication des détails procéduraux sur la situation des administrés ne peut se limiter à une répétition d’observations ordinaires de ce type : « l’afflux de mesures législatives tend à crisper les positions de l’administration qui, par crainte du supérieur hiérarchique, du procès ou encore du lynchage médiatique, préfère se déresponsabiliser plutôt que de s’exposer au risque de remise en cause, créant des points de blocage et d’affrontement. » [5]. Entre la demande d’humanisation des circuits administratifs et l’appel au devoir d’obéissance aux règles de management par les agents, la contradiction est flagrante : « On ne gère pas les souffrances de la société par le tout technologique. On les gère par une équation où le cœur, la proximité et l’humain rééquilibrent la distance instaurée par la technologie. Aujourd’hui, nos services publics ne peuvent plus se résumer à des machines administratives. La pérennité du service public ne passe pas par son statut mais par la qualité du service rendu ( !). Cela suppose le respect des agents par le management du service public et la gestion des ressources humaines vers un changement de culture du service. Ce qui caractérise ce service, ce n’est pas le traitement d’un dossier, c’est l’apaisement d’une personne par le traitement de son dossier ( !) ». Qu’en est-il alors du droit ? S’agit-il seulement de calmer le demandeur en lui enjoignant d’attendre encore un peu plus ?

Comment ne pas relever l’absence d’investissement de l’État dans la formation de ses propres agents quand il est signalé que « certains services administratifs connaissent mal les évolutions législatives. Les règles changent, les procédures évoluent, mais ils ne s’y adaptent pas. Par défaut de veille juridique de leur part, la vie des usagers peut s’en trouver compliquée, voire bouleversée » ? Ce type de situations n’est-il pas aussi dû aussi à la réduction effrénée des personnels affectés à ces services ? Un agent seul peut-il à la fois assurer une veille juridique et traiter un nombre toujours croissant de dossiers de demandes ou de réclamations ? D’un autre côté, la lenteur de l’administration, décriée dans le Rapport, n’est-elle pas créée par l’absence de personnels ? « Certaines situations mettent en évidence la difficulté pour un organisme de service public à faire face à ses responsabilités et soulignent symétriquement les obstacles rencontrés par les citoyens, parfois les plus nécessiteux, pour obtenir la reconnaissance de leurs droits les plus élémentaires. »

Le service public se conjugue-t-il désormais dans un sens ‛individuel’ comme un service à la personne et non plus comme un service institué pour la satisfaction des besoins d’intérêt général ou collectif ? L’individualisation des prestations de service public est en rupture avec le concept lui-même. Elle conduit inexorablement à des différenciations prétendument catégorielles qui sont à la source de discriminations – considérées, en ce jeu, comme ‛objectives’ mais qui s’appliquent en définitive aux confins de l’arbitraire. « Contrairement au principe de la loi dont la vocation est de s’appliquer à tous dans les mêmes conditions, la multiplication des textes et circulaires aboutit à des situations contradictoires où la loi se retrouve en décalage tant avec les objectifs des politiques publiques qu’avec les moyens de mise en œuvre sur le terrain, la rendant ainsi bien souvent aussi anachronique qu’inapplicable. » [6] Mais les formatages confinent à l’imposition d’une normalité et en deviennent pesants ! Ainsi, est-il noté que « les organismes sociaux et les administrations sont tributaires de logiques productives qui ne leur permettent plus de traiter l’anomalie, le cas particulier, le parcours de vie atypique » et plus largement : « La standardisation des procédures, qui incite au traitement de masse, conduit à la déshumanisation. L’administration ressemble parfois à une machine à broyer tout ce qui n’entre pas dans les cases prévues. » [7].

Le rapport du Médiateur de la République effectue de lui-même un renvoi à la RGPP : « La pression budgétaire et les contraintes de gestion sont de redoutables adversaires de la réforme des lois. Tributaires de la révision générale des politiques publiques, les décideurs publics rechignent à réformer des textes aux effets injustes, parce que ces réformes sont financièrement coûteuses ou qu’elles poseraient des problèmes de gestion » [8]. S’il présente quelques ‛exemples de propositions de réformes non abouties’, il ne souligne qu’incidemment la question proprement dite des services publics et de la dégradation de leurs modes de fonctionnement du fait des réductions drastiques en personnel et en moyens financiers, préférant alors relever des cadrages généraux quant aux manques de coordination dans le cadres des services sociaux et médicaux et aux carences de l’éducation nationale relatives non au remplacement des enseignants dans les collèges et lycées mais au paiement des services faits par ceux qui ont rempli cette tâche. Cette atténuation relative à ce thème est redoutable dans la mesure où elle est au centre des futures préoccupations du Défenseur des Droits [9].

Or, l’activité administrative ne se traduit pas seulement en « mission de service public » [10] lorsqu’il s’agit « rendre le droit accessible au plus grand nombre ». Plus qu’une mission, il s’agit d’un service public. Aux origines de l’institution du portail Legifrance peuvent être cités plusieurs textes qui le signifient explicitement en application ou prolongement du décret n° 96-481 du 31 mai 1996 relatif au service public des bases de données juridiques : la circulaire du 17 décembre 1998 relative à la diffusion de données juridiques sur les sites Internet des administrations l’évoque comme « un service d’information juridique à vocation interministérielle », comme « un service d’information juridique conçu pour permettre l’accès d’un large public à un ensemble de données juridiques essentielles, dans des conditions alliant simplicité technique et sécurité juridique » ; par un arrêté du 6 juillet 1999, justement relatif à la création du site Internet Légifrance, les informations que ce site délivre sont énumérées ; elles sont par la suite réitérées, précisées et complétées par le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet. La fonction de service public de ce site est actée [11]. Il ne s’agit pas donc d’une simple mission de service public.

.

- 2.

Le 5è rapport d’étape de la RGPP, issu du Conseil de modernisation des politiques publiques du 9 mars 2011, confirme et consolide les dysfonctionnements et blocages constatés par le Médiateur de la République.

La légitimité de ce Conseil n’est nullement assurée, aucun texte ne l’institue formellement. Pourtant outre quelques circulaires administratives émanant du Premier ministre et rappelant les principes de la RGPP, quelques annexes à des lois de finances y font référence (dans le cadre de la maîtrise des dépenses) [12]. Ses fonctions restent liées à un projet politique conduisant au démantèlement général des services publics existants - car les remplacer par des assemblages informels aux missions aléatoires ne permet pas de remédier aux défauts relevés. Le communiqué du 18 mars 2011 relatif à ce qui se présente comme le 5è rapport d’étape de la RGPP est laconique à ce propos alors que la présentation donnée de ce rapport prétend que la méthode mise en œuvre « a contribué à garantir la continuité, la performance et l’adaptabilité du service public et a remis explicitement l’usager au cœur des préoccupations de l’administration » [13]

L’introduction de ce 5è rapport d’étape RGPP essaie, à l’instar de quelques mentions insérées dans le rapport du Médiateur de la République, de concilier le dogme de la réduction des dépenses publiques avec le maintien d’un service public ‛à l’écoute des usagers’ : « La modernisation que propose la RGPP, c’est une modernisation qui n’oppose pas qualité de service et réduction des coûts. Au contraire, ce sont les deux faces de la même pièce : celle de la performance [14], valeur intrinsèque au service public ». Placer la ‛performance’ en valeur du service public relève d’une idéologie managériale que la notion elle-même n’intègre pas [15] Cette notion de performance de laquelle la doctrine dominante voudrait expurger les consonances économiques et financières, n’a de rôle à jouer que par rapport aux moyens attribués pour le fonctionnement d’un service identifié, d’un service public donné - et non DU service public.

Quoiqu’il en soit, dans cette introduction en forme d’éditorial, il est affirmé d’emblée que « la RGPP était aussi nécessaire pour mettre plus explicitement l’usager au cœur des préoccupations de l’administration et pour tirer le meilleur parti des nouvelles technologies ». Une lecture attentive du rapport du Médiateur de la République pour 2009 - l’avant-dernier – aurait pourtant permis d’éviter une telle association entre demande des usagers et nouveaux moyens technologiques ; car le constat de la déshumanisation des services administratifs a plusieurs fois été fait. Les statistiques présentées à l’appui de cette affirmation ne fournissent aucune indication sur le taux de satisfaction des usagers quant aux circuits qu’ils sont obligés d’emprunter pour un quelconque contact avec l’administration. Ce qui est mis en évidence, c’est la part progressive de l’utilisation d’internet par tous les publics dans le schéma des relations administratives [16], c’est la prétendue simplification que cette utilisation procure aux plus démunis - qui ne disposent pas nécessairement de moyens de connexion - [17], c’est aussi la réduction des délais de traitement des demandes de documents [18]. Est vantée « la mise en place de ‛guichets uniques’, qui simplifient radicalement la démarche des usagers » [19]. L’objectif est de parvenir à une affirmation décalée des réalités sociales, le déphasage ayant été quelque peu souligné dans le Rapport du Médiateur de la République : « l’ensemble des mesures permet de réaliser le non remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite tout en améliorant la qualité des services publics. »( !)

Du rapport du Médiateur de la République, quelques quotidiens ont retenu les problèmes liés aux plate-formes téléphoniques. L’absence de contacts physiques, visuels ou auditifs, était un des révélateurs de la déshumanisation des services et bureaux. Dans le 5è rapport d’étape RGPP, le renforcement, « à côté des guichets uniques physiques, du dispositif de traitement des demandes à distance des usagers par téléphone ou par Internet » est perçu comme positif [20] ; et il est prévu de l’étendre à la sphère sociale dès la fin de l’année 2011. Par ailleurs, les comptes sur ‛mon.service-public.fr’ pourront, dès janvier 2012, bénéficier ( ?) d’un raccordement avec la DGFIP pour un rassemblement de « l’ensemble du compte fiscal avec entre autre la télé-déclaration » [21]

Pour montrer combien le recentrage de l’État sur ses missions régaliennes est en cours de finalisation, le rapport RGPP 5 présente ‛quelques réalisations exemplaires’ telles : - Au ministère de la Justice, « les missions de la protection judiciaire de la jeunesse ont été recentrées sur la prise en charge des mineurs délinquants au pénal » afin de laisser la charge de l’aide sociale à l’enfance au département [22] ; - Au ministère des Affaires étrangères et européennes, « l’État se recentre sur son cœur de métier en priorisant l’aide publique au développement et les contributions de la France aux organisations internationales. » [23] ; - Au ministère des Sports, « les missions et le réseau des Centres de ressources, d’expertise et de performance sportive (CREPS) ont été redéfinis autour du sport de haut niveau et de la formation. » [24]. Tandis qu’au ministère de l’Intérieur, l’objectif est de « permettre aux forces de sécurité de se recentrer sur leurs missions opérationnelles » et de les décharger de certaines tâches grâce au développement de la visioconférence.

Des séries de chiffres en % et en € - qui ne disent rien de la qualité des services considérés - justifient que de mesures aient été mises en place sans coup férir et que de nouvelles mesures soient envisagées dans le but de « simplifier la vie des usagers », particuliers et entreprises [25]... L’énumération favorise la répétition et masque l’échec ; l’esprit boutiquier est au rendez-vous. Ainsi, il s’agit de : « mettre en œuvre la facturation individuelle des établissements de santé (FIDES) publics et privés d’intérêt collectif : fiabiliser l’ensemble des données hospitalières et facturer individuellement et directement les consultations et séjours aux caisses d’assurance maladie (ministère du Travail, de l’Emploi et de la Santé et ministère du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l’État) ; « créer un guide interactif des déclarations sociales (Services du Premier ministre) » ; « offrir un service en ligne d’information et de conseil en matière d’orientation (Services du Premier ministre) ; « dispenser l’héritier direct de fournir, suite à un décès, un certificat d’hérédité ou un acte de notoriété pour la réalisation des démarches les plus courantes (ministère de la Justice et des Libertés) » ; « déclarer en ligne la cession de véhicules de particulier à particulier (ministère de la Justice et des Libertés et au ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration) » ; « permettre l’utilisation des factures électroniques grâce à l’insertion d’un code barre 2D à l’appui de l’ensemble des démarches administratives nécessitant ces justificatifs (ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration) » ; « améliorer la lisibilité du bulletin de salaire (ministère du Travail, de l’Emploi et de la Santé) ; « améliorer le service aux employeurs dans le cadre de l’utilisation du titre emploi service entreprise (TESE) (ministère du Travail, de l’Emploi et de la Santé) » ; « permettre de consulter et de télécharger ses attestations de paiement et de suivre en ligne le paiement de ses indemnités journalières (ministère du Travail, de l’Emploi et de la Santé) » ; « supprimer les redondances de pièces justificatives lors de l’inscription scolaire (ministère de l’Éducation nationale, de la Jeunesse et de la Vie associative) ; « informer en ligne en une seule fois les organismes publics de la reprise d’un emploi » [26]....

Avec ces simplifications, toutes pensées ‛en ligne’, la marque de fabrique de l’administration, dont l’indicateur principal est la distance entre le discours et l’action, s’en trouve-t-elle redorée ? A chacun de se plonger dans la lecture de ces deux rapports pour mieux l’apprécier.

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Notes :

[1] Av. (à l’attention des étudiants - comme d’une invite à lire par eux-mêmes le rapport en cause) - Les références des citations ne sont données que pour certaines d’entre elles...

[2] La question reste posée...

[3] Rapp. Méd. Rép. 2010, p. 22.

[4] Et ‛tapez 1, 2, 3...’, v. Rapp. Méd. Rép. 2010, p. 37 et suiv.

[5] Rapp. Méd. Rép. 2010, p. 27.

[6] Rapp. Méd. Rép. 2010, p. 22.

[7] Rapp. Méd. Rép. 2010, p. 36.

[8] Rapp. Méd. Rép. 2010, p. 16.

[9] ... institution nouvelle censée remplacer le Médiateur de la République.

[10] En relevant la l’expression tirée du présent Rapport pour 2010 : p. 26.

[11] Art. 1er : « Il est créé un service public de la diffusion du droit par l’internet. Ce service a pour objet de faciliter l’accès du public aux textes en vigueur ainsi qu’à la jurisprudence. Il met gratuitement à la disposition du public les données suivantes.... » ; v. également, les nuances introduites par le Rapport au Premier ministre relatif au décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet, publié au JO du 9 août 2002 : « Si le service public ainsi organisé vise en premier lieu à réaliser une diffusion directe du droit auprès des citoyens, il ne saurait ignorer l’importance des professionnels de l’information juridique dont l’apport est irremplaçable pour la connaissance du droit et sa compréhension. C’est pourquoi il a paru nécessaire qu’un régime de licences permette d’accéder aux données juridiques détenues par l’État au seul coût de leur mise à disposition. Celles-ci pourront être enrichies et rediffusées dans des conditions de nature à garantir à la fois le dynamisme du marché de l’information, l’optimisation de la diffusion et la sécurité juridique. »

[12] Ce Conseil de modernisation des politiques publiques est un conseil placé auprès du Président de la République par lui-même

[13] Av.- De ce rapport, aucune page n’est signalée.

[14] En caractère gras dans le texte.

[15] Comme une invitation à relire les analyses de R. Chapus à propos de la distinction entre les activités de plus grand service et les activités de plus grand profit, les secondes venant au soutien des premières.

[16]  : « ... - Un programme de 100 simplifications a été adopté et connaît de premiers résultats : 65% des démarches prioritaires des usagers sont possibles en ligne dès a présent contre 30 % en 2007 et nous visons 80% d’ici la fin de l’année. D’ores et déjà, 10 millions de Français peuvent faire une demande d’inscription sur les listes électorales en ligne, un jeune sur six peut effectuer son recensement en ligne ; et 50 % pourront le faire d’ici fin 2011... »

[17]  : « L’État simplifie également la vie des publics les plus fragiles pour qui la perception de la complexité administrative est la moins tolérable. Par exemple, un formulaire unique de demande de logement social a été mis en place au 1er octobre 2010 et une application informatique est aujourd’hui en cours de développement pour permettre, dès juin 2011, de déposer en ligne les demandes d’aide au logement... »

[18] A mettre au crédit des fonctionnaires : « c’est un bel exemple d’adaptation des fonctionnaires. » !

[19] Pour les impôts, la justice, Pôle emploi...

[20] Exemple, le « guichet unique téléphonique, le ‛39-39’, plate-forme de renseignements téléphoniques généralistes concernant l’administration » est le résultat d’une fusion de 9 centres d’appels (donc, ‛tapez 1, 2, 3...’)

[21] Peut-être que le passage par ce portail ‛mon.service-public’ deviendra obligatoire puisque l’un des objectifs est de rendre accessibles les différentes démarches disponibles en ligne par ce biais.

[22] « Ce recentrage permet de réduire les délais de prise en charge des mineurs concernés et de réaliser d’importantes économies au sein du ministère sur 2009-2011. A l’issue de cette réforme, l’État prendra en charge les seules mesures pénales et investigations civiles décidées par l’autorité judiciaire. »

[23] Quatre actions internationales sont jugées prioritaires : PNUD, UNICEF, Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les Réfugiés en Palestine, et Haut Commissariat aux Réfugiés.

[24] D’où la fermeture de 8 CREPS en région.

[25] Pour permettre une meilleure visualisation des composants de ce discours lénifiant, la méthode des feux tricolores est encore appliquée. Le système de feux tricolores donne des couleurs au tableau de bord qui enregistre les bons et mauvais points. L’infantilisation des agents-exécutants du système administratif est récurrent. Il y a : « un feu vert : la réforme progresse au rythme prévu ; un feu orange : la réforme satisfait la plupart des exigences mais nécessite des actions correctrices ; un feu rouge : la réforme connaît un retard important et doit faire l’objet d’actions correctrices à mettre en œuvre rapidement. » A lire le 5e rapport d’étape RGPP, tout est en bonne voie, surtout pour les fonctionnaires (v. les éléments relatifs au troisième engagement RGPP : « poursuivre la modernisation de la fonction publique ») , la RGPP ayant pour effet « de responsabiliser les agents de l’État (axe n°1), de favoriser leur mobilité professionnelle (axe n°2), améliorer leur formation (axe n°3) ; elle a également pour objectif de simplifier les dispositifs de recrutement (axe n°4), de valoriser les compétences et les performances des agents (axe n°5) et de développer une culture d’innovation dans la fonction publique (axe n°6).

[26] V. le détail de ces différentes mesures, p. 36 et suiv. du doc. pdf dont le lien est donné au début du paragraphe.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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