Pour suivi... Propositions de pistes de recherche sur les comités de suivi.

Le 1er avril 2011, par Geneviève Koubi,

Qu’est-ce qu’un « comité de suivi » ? Nul doute que, en mettant à distance son utilisation dans le jeu des relations internationales, et par delà les problématiques de "suivi" particulier de personnes ou de catégories de personnes, l’expression est, de nos jours, principalement énoncée dans les secteurs économiques et liée aux dogmes de la révision générale des politiques publiques ; elle fait florès.

Depuis le milieu des années 2000 - et surtout depuis 2007 - la question organique n’étant pas la première soulignée, la fonction du « suivi » apparaît dans de nombreux textes juridiques soit suivant une recherche d’efficience, soit dans le cadre de « comités ». La raison d’être de cette fonction s’entend en rapport avec la notion d’évaluation - a priori comme a posteriori. Elle se retrouve dans les discours administratifs (de forme orale ou écrite) qui se modèlent dans le triple objectif de la RGPP : « efficacité, qualité du service rendu et économie dans la gestion des finances publiques ». Évidemment, l’institution d’un « comité de suivi » n’est pas systématiquement liée à cette mise en perspective.

D’une certaine manière, l’échec de la RGPP empêche la mise en valeur d’un tel lien. Comme le note J. Brouillet, la révision des politiques publiques telle qu’elle fut conçue à l’origine s’est transformée en techniques comptables, elle « a été abandonnée au profit de la compilation de mesures de rationalisation, parfois anecdotiques : ainsi, de la décision annoncée en juin 2010 de "réduire le nombre de formations musicales dans la police et la gendarmerie". Quant au mode de suivi, il donne la priorité aux impératifs et objectifs budgétaire de court terme, au détriment des évolutions de fonds de missions de l’État. La méthode choisie explique en partie cet échec. » [1]. Dès lors, les missions attribuées à ce type de comité de « suivi » ne recouvre pas à chaque fois les mêmes problématiques.

● Toutefois, depuis 2007, dès qu’est envisagée la création d’une telle instance d’observation, sont déterminées des « démarches de projet » emportant « l’énoncé d’objectifs, la fixation d’indicateurs et des dispositifs d’évaluation ». L’influence du discours de la RGPP se fait sentir, objectifs et résultats étant liés, jusqu’à donner corps aux énoncés explicatifs représentés en listes sérielles ou par successions de ‛tableaux de bord’. Mais ce qui retient le plus l’attention est la composition de ces comités. Élus, représentants des groupes concernés, personnalités dites qualifiées, experts en sont. Par exemple, « dans le secteur social, la création de comités de suivi s’inscrit dans cette logique. Un comité de suivi du plan de cohésion sociale a ainsi été créé, par un décret du 4 mars 2005, qui comprend des élus locaux, des personnalités qualifiées et des représentants de cinq conseils ou comités compétents en la matière. (...). Antérieurement, divers comités de suivi avaient été créés, en particulier, mais pas exclusivement, dans le domaine social : par exemple, comité national de suivi du plan pour préserver l’efficacité des antibiotiques (arrêté du 29 mars 2007, JORF, 17 avril 2007), comité de suivi du programme d’actions, de prévention et de prise en charge de l’asthme (arrêté du 29 avril 2002, JORF, 5 mars 2002), comité de suivi du plan « Alzheimer et maladies apparentées » (arrêté du 29 mars 2005, JORF, 31 mars 2005), comité national de suivi du développement des soins palliatifs et de l’accompagnement de la fin de vie (arrêté du 9 février 2006, JORF, 18 février 2006). Dernier exemple, un arrêté du 23 mars 2007 crée un comité de suivi du programme d’actions sur le sommeil (arrêté n° 2007-418 du 23 mars 2007, JORF, 25 mars 2007, p. 5609)./ Plus important est le décret du 5 mars 2007 (décret n° 2007-295 du 5 mars 2007, JORF, 6 mars 2007) qui organise le comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, instance consultative chargée de veiller à l’application de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et prévu par la loi elle-même » [2].

● Cependant, tant la composition que les missions de ces comités diffèrent selon les secteurs considérés. Parmi ces missions, en tant que le « suivi » ne peut se retraduire qu’en une vérification mais non en une ’inspection’, ce sont surtout des modes d’observation de terrain qui sont mis en exergue, le produit d’une synthèse étant plus sollicité que la production d’une analyse. Une constante peut être alors relevée : la fabrication d’un « rapport » ; il semble être exigé de la part de tout comité de suivi. Une étude approfondie des rapports remis par différents comités de suivi à propos de la mise en œuvre d’une politique publique donnée pourrait ainsi être envisagée.

● Certes, il est aussi possible de s’interroger sur la seule notion de « suivi » en matière de politiques publiques. Dans le cadre d’une réflexion menée en science administrative, les développements à ce propos rejoindrait bien d’autres champs d’étude intégrant autant les modalités d’application des textes législatifs que les perceptions d’un principe incertain de continuité administrative. En d’autres sphères, cette approche permettrait de pointer les objectifs, de signifier une intention particulière des pouvoirs publics qui pourrait se traduire, schématiquement, par le souci de faire primer les cadres administratifs sur les développements économiques. Ou bien, elle assurerait de la validité des textes incertains et modulables selon les contextes comme d’un ancrage des dispositions émises à l’occasion de diverses « chartes » - prétendument éthiques - dans les pratiques administratives plus que dans les fonctions juridiques.

● Un recensement des textes juridiques évoquant l’institution de comités de suivi pourrait venir à l’appui de la recherche. Quelques exemples législatifs peuvent être proposés distinguant nécessairement entre :

. - des comités de suivi institués pour l’évaluation de l’application des textes législatifs - comme par exemple selon le dispositif institué par l’article 22 al. 1 de la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique : « Un comité de suivi composé de deux députés et deux sénateurs, désignés par le président de leur assemblée respective, est chargé de suivre la mise en œuvre de la présente loi. » [3] ou, au titre de l’article 6 de la loi n° 2010-1149 du 30 septembre 2010 relative à l’équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques, comme le comité crée aux fins de s’assurer que les dispositifs envisagés par la loi répondent « aux exigences de diversité culturelle de l’offre cinématographique et d’aménagement culturel du territoire », ou bien comme le comité de suivi chargé d’évaluer l’application de la loi n°2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) : « ce comité comprend notamment deux députés et deux sénateurs, dont respectivement un titulaire et un suppléant, désignés par leurs assemblées respectives. Il transmet chaque année au Parlement un rapport sur ses travaux. » (art. 51) Ce modèle de comités de suivi est le plus courant [4].

. - des comités de suivi de ces textes associés à des rapports établis par les instances gouvernementales - comme le prévoit la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l’absentéisme scolaire en son article 7 : « Avant le 31 décembre 2011, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les dispositifs de lutte contre l’absentéisme scolaire et d’accompagnement parental et proposant, le cas échéant, les modifications législatives ou réglementaires susceptibles d’y être apportées. / Un comité de suivi composé de députés et de sénateurs, désignés par leur assemblée respective de façon à assurer le pluralisme des opinions et des appartenances politiques, formule des recommandations et peut se prononcer sur les préconisations de ce rapport. ». Dans ce même cadre, devraient être rangées les dispositions de l’article 22 al. 2 et 3 de la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique : « Avant le 31 décembre 2011 et après consultation du comité de suivi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant l’application de la présente loi et la contribution du service civique à la cohésion nationale. Ce rapport propose, le cas échéant, les adaptations nécessaires et l’échéancier de leur mise en œuvre. Ce rapport évalue également la possibilité d’intégrer les bénévoles au dispositif. /Il étudie en outre la possibilité de mise en place d’un service civique à l’échelle européenne et présente, le cas échéant, les initiatives que le Gouvernement a prises ou entend prendre en ce sens au sein des instances communautaires. ». La technique est rodée. D’autres dispositifs législatifs peuvent être relevés en la matière. Il n’en demeure pas moins que le principe du rapport émanant du Gouvernement, établi au préalable ou en parallèle, mériterait quelques réflexions. A l’article 43 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, il était prévu que « le Gouvernement remet(te) au Parlement, avant le 30 septembre 2009, un rapport relatif à l’amélioration de la protection des mineurs à l’égard des contenus susceptibles de leur nuire dans les logiciels de loisirs, les œuvres cinématographiques, les vidéogrammes, les services de communication au public en ligne et les publications. » Ce rapport devait (a ?) alors présenter (é ?) « des propositions de modification législative envisageant notamment la possibilité de réunir les commissions administratives existantes en la matière. » ; puis, là encore, la formule devant classique, « un comité de suivi composé de deux députés et deux sénateurs, désignés par leur assemblée respective, (peut) formule(r) des recommandations et peut se prononcer sur les préconisations de ce rapport. » La recherche quant à l’existence, à la remise, à la substance de ces rapports du Gouvernement au Parlement reste à faire...

. - des comités de suivi évoqués pour la mise en œuvre des programmes - comme par exemple le comité de suivi des énergies renouvelables institué au sein du Conseil supérieur de l’énergie [5] ; ils sont surtout envisagés pour aborder des problématiques techniques. Suivant certains aménagements qui mettraient en valeur le terrain d’observation et l’objectif du suivi, il serait possible de classer dans cette rubrique le comité d’évaluation et de suivi de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ou le comité d’évaluation et de suivi des aménagements des rythmes scolaires.

. - des comités de suivi du respect des dispositions législatives de restructuration, notamment pour vérifier l’attention portée aux mesures de coopération, de regroupement ou de mutualisation des services, au sein des entités concernées - comme par exemple, le « comité de suivi de la réforme de la gouvernance des établissements publics de santé, placé auprès du ministre chargé de la santé » de par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

. - des comités de suivis des conventions passées par l’État avec des collectivités publiques ou des organismes investis de missions de service public - comme par exemple, dans le cadre de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi, la convention pluriannuelle conclue entre l’État et Pôle emploi, « un comité de suivi veille à l’application de la convention et en évalue la mise en œuvre ».

● Au titre des actes réglementaires, peuvent être relevés d’autres textes, mettant en scène des autorités, des organes, des agents administratifs. les modes de distinction entre les comités reposent alors sur leurs rattachements institutionnels et sur leurs finalités.

. Par exemple, suivant une approche organique et institutionnelle, le décret n° 2010-1668 du 29 décembre 2010 relatif aux attributions et à l’organisation des missions de l’inspecteur général des services judiciaires prévoit en son article 9, que« l’inspecteur général préside un comité de suivi réuni périodiquement, auquel participent les juridictions, directions, services et organismes intéressés, et qui s’assure des suites données aux préconisations qu’il a formulées aux termes de ses rapports d’inspection et validées par le garde des sceaux. Un bilan de ce suivi est présenté dans le cadre du rapport annuel. »

. Dans un objectif économique et financier, sous-jacent à la notion de continuité territoriale, revisitée selon l’angle de la mobilité, le décret n° 2010-1425 du 18 novembre 2010 relatif au fonctionnement et à la gestion du fonds de continuité territoriale [6] institue un comité de suivi « pour examiner les conditions d’emploi du fonds et la répartition par catégories d’aide et par territoire opérée par l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité » (art. 4 I) ; ce comité, « au vu des éléments transmis par l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité,(...) peut soumettre au ministre chargé de l’outre-mer des propositions consistant à réviser les conditions d’attribution des aides. » [7].

. Dans le but de parer aux difficultés de remaniement des structures et des conséquences que ces changements induisent sur la situation des personnels, des comités de suivi peuvent être installés pour moduler, à partir de chiffres (statistiques) les évolutions du corps ou du cadre d’emploi concerné comme, par exemple, le prévoit le décret n° 2010-468 du 7 mai 2010 modifiant le décret n° 2004-474 du 2 juin 2004 portant statut du corps des architectes et urbanistes de l’Etat en plaçant un comité de suivi paritaire « auprès du directeur général de l’administration et de la fonction publique. Ce comité se réunit au moins une fois par an pour examiner les questions d’ordre général relatives à la situation du corps, sur la base d’un bilan statistique. » La même démarche est adoptée pour toute les modifications des modes de recrutement ou de gestion des personnels - par exemple, l’article 7 de l’arrêté du 12 mai 2009 relatif à l’entretien professionnel des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel attribue au comité de suivi la charge de « s’assurer de la cohérence de la mise en place du nouveau dispositif dans l’ensemble des juridictions. » [8]

. - etc.

.

Ce ne sont là que des ébauches de pistes pour des recherches à engager éventuellement... pour suivi des suivis [9].

.

Notes :

[1] Poursuivant : « En effet, la RGPP est un processus exclusivement gouvernemental. Les décisions ont été prises au sein du conseil de modernisation des politiques publiques regroupant, sous l’autorité du Président de la République, l’ensemble du gouvernement ainsi que les membres permanents du comité de suivi, à savoir le secrétaire général de l’Élysée, le directeur de cabinet du Premier ministre et le rapporteur général de la RGPP. La faible implication du Parlement dans ce processus rendait moins légitimes des arbitrages éventuels sur les missions ou les dispositifs que l’État devait abandonner » : J. Brouillet, « RGPP : Vers un État régulateur ? », Projet 2010/5, n° 318, p. 27.

[2] V. B. Delaunay, « Chronique de l’administration », RFAP n° 123, 2007, p. 449.

[3] Et : « avant le 31 décembre 2011, il formule, le cas échéant, des propositions en vue d’améliorer l’efficacité du dispositif législatif du service civique. »

[4] D’autres exemples, plus pertinents, pourraient être proposés. NB à l’attention des étudiants de Master en Droit public interne : la question de l’institution des comités de suivi pour l’application ou pour l’évaluation d’une loi donnée comme des conclusions qui seraient à tirer des rapports remis serait un thème de recherche approprié.

[5] Du fait de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (art. 84), dans le but « d’évaluer la progression vers l’objectif de 23 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie finale en 2020 ».

[6] ...prévu à l’article 50 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

[7] Peut-être est-ce dans ce même enjeu, toutefois nuancé par la matière même de l’accident de travail, que le décret n° 2010-753 du 5 juillet 2010 fixant les règles de tarification des risques d’accidents du travail et de maladies professionnelles évoque la création d’un comité de suivi paritaire composé de membres de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles représentant les employeurs et les salariés jusqu’au 31 décembre 2014... pour suivre la mise en œuvre des règles fixées et « proposer toute mesure utile au ministre chargé de la sécurité sociale pour leur adaptation » (art. 3 II).

[8] Et, il « établit un bilan après un an de fonctionnement de ce dispositif. Il est présidé par le chef de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives et est composé de magistrats administratifs, désignés par le vice-président du Conseil d’Etat après avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. »

[9] En ce 1er avril 2011, le poisson à ferrer est affairé.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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