Externalisation de la conservation des archives Circ. 1er avr. 2011, fonction archives

Le 14 avril 2011, par Geneviève Koubi,

La forme et le style des circulaires administratives sont en passe de se modifier. Les mentions quant à l’objet se font sèches. Les précisions quant aux références semblent ne plus devoir apparaître. L’écrit se fait épistolaire. Leurs contenus oscillent entre le rappel vague de différents textes juridiques et le souci d’encadrer certaines fonctions, entre le souhait d’une langue moins aride que celle du droit et l’intention de positionner les lieux d’autorité, entre l’impératif économique de la réduction des dépenses publiques et la nécessité de conserver la prose administrative, entre le modèle d’une administration prise en main par les autorités publiques et la tentation de la privatisation des fonctions administratives, etc.

La circulaire du 1er avril 2011 relative à « la fonction archives » rassemble ces paradoxes. Prenant appui sur l’évolution de la législation relative aux archives, sans citer quels seraient les textes récents justifiant l’intervention de la circulaire, les ministres de l’intérieur et de la culture présentent aux préfets une série de précisions ’classiques’ ... ... sauf en ce qui concerne l’ouverture réalisée sur une « externalisation » possible de la gestion des archives intermédiaires.

- La première série de précisions est relative au contrôle scientifique et technique de l’État sur les archives publiques, c’est-à-dire au contrôle exercé sur les archives publiques qui émanent aussi bien des services centraux et des services déconcentrées de l’État, que des collectivités territoriales ou des établissements publics, comme des autres personnes morales de droit public ou de droit privé qui se voient chargées d’une mission de service public [1].

Le contrôle porte aussi bien sur sur les archives de papier que sur les archives numériques. Ce contrôle permet d’opérer les tris entre les archives dépourvues d’utilité administrative et d’intérêt historique ou scientifique qui peuvent être éliminées – à terme et suivant les demandes des administrations dépositaires - et celles qui doivent faire l’objet de versements définitifs dans les services d’archives.

- Le second volet est plus problématique dans la mesure où il insiste sur « la mutualisation de la fonction archives ». La circulaire du 1er avril 2011 ne semble pas avoir pris la mesure de l’attention déjà portée par la Direction des Archives de France aux diverses mesures énoncées [2].

A l’appui de cette deuxième et courte série de précisions, la circulaire du Premier ministre du 2 novembre 2001 relative à la gestion des archives dans les services et établissements publics de l’État [3] semble devoir être relue à la lumière de la réforme des services de l’État et, notamment, à propos de la mutualisation des « fonctions support », objet de recommandations répétées dans les différents rapports d’étapes de la révision générale des politiques publiques et inscrite au titre des plans « Administration exemplaire ». Cette circulaire du 2 novembre 2001 présentait le recours à des prestataires de services du secteur privé, pour tout ou partie de la gestion des archives courantes et intermédiaires, comme ne pouvant être envisagé « qu’avec l’accord et sous le contrôle du service d’archives public compétent, seul habilité à juger de la compatibilité des prestations proposées avec la législation et la et la réglementation sur les archives, notamment en ce qui concerne les durées de conservation et la communicabilité des documents. » Elle proposait aussi, lorsque l’espace alloué aux archives s’avérait insuffisant dans un service donné, le recours à des sociétés privées offrant des ’prestations de stockage’, - ce, sans que des formes d’externalisation de la ’conservation’ des archives puissent être engagées. Stockage et conservation ne sont pas des prestations de même nature.

Cette entrée dont la ’remise à l’heure’ semble indispensable aux signataires de la circulaire, permet de répercuter dans le cadre des restructurations des différents services des archives, les présentations élaborées dans la note du Secrétariat général du Gouvernement du 30 juillet 2010 qui, portant sur la mutualisation des moyens entre services déconcentrés de l’État, demande que des projets de mutualisation de la gestion des archives soient élaborés, - ce, sans pour autant insister sur l’importance de la distinction entre archives courantes, intermédiaires et définitives. Cette note du 30 juillet 2010 n’a pas été insérée sur le site "circulaires.gouv.fr". Elle a fait l’objet d’une diffusion dans les services des Archives par le biais d’une note d’information DGP/SIAF/2010/ 016 du 18 octobre 2010 relative, justement, à la mutualisation des fonctions support des services déconcentrés de l’État [4].

- Mais plus qu’une simple mutualisation, c’est, en un troisième temps, à une externalisation de la conservation des archives publiques courantes et intermédiaires qu’en appelle la circulaire du 1er avril 2011. Les distinctions entre les différentes catégories d’archives permettent ainsi une segmentation de la fonction de conservation de ces archives.

La circulaire du 1er avril 2011 ne s’embarrasse pas de nuances : les archives courantes et intermédiaires sont des archives ayant encore une utilité administrative ; les archives définitives sont des archives qui ont perdu cette utilité administrative mais qui doivent être conservées en raison de leur intérêt historique [5]. Le décret n° 79-1037 du 3 décembre 1979 relatif à la compétence des services d’archives publics et à la coopération entre les administrations pour la collecte, la conservation et la communication des archives publiques a été notamment modifié en 2009 afin d’éviter que l’État (ou, plus généralement, l’administration) soit le seul concerné par la fonction de contrôle et de conservation [6]. L’article 14 de ce décret précise toujours que sont considérées comme archives définitives les documents restants après les tris et les éliminations réalisés suivant les indications des articles suivants. Les unes définitives et les autres courantes ou intermédiaires, doivent en tout état de cause être conservées dans les services publics d’archives... sauf dérogation [7]. Car, aux premières dispositions, par le décret n° 2009-1124 du 17 septembre 2009 modifiant le décret n° 79-1037 du 3 décembre 1979, ont été insérées des précisions [8] quant au « dépôt d’archives publiques courantes et intermédiaires auprès de personnes agréées », le dépôt emportant tout un ensemble de prestations fixées par contrat. Parmi ces dernières, on peut relever ces obligations : « 1. Exercer son activité en conformité avec les normes relatives aux prestations en archivage et gestion externalisée de documents sur support papier ainsi que celles relatives à l’archivage électronique... ; 4. Assurer une conservation sécurisée, incluant une politique de confidentialité, destinée notamment à assurer la protection contre les accès non autorisés ainsi que l’intégrité et la pérennité des archives ; 5. Individualiser dans son organisation l’activité de conservation et les moyens qui lui sont dédiés ainsi que la gestion des stocks et des flux de documents. »

Les dispositions qui en ressortent annoncent donc effectivement le modèle de l’externalisation.

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Comment envisager concilier l’obligation de conservation des archives publiques [9] dans des services d’archives publics avec ce jeu de l’externalisation qui s’inscrit aux confins de la privatisation ?

La circulaire du 1er avril 2011 demande à ce que des précautions soient prises, non pas au vu de la qualité de la documentation qui doit être conservée, mais essentiellement en raison des coûts qu’une telle solution peut générer. En effet, si « l’externalisation est une alternative à une conservation réalisée au sein des services ou de services mutualisés » elle ne peut constituer une solution que « dans un contexte de situation immobilière tendue et pour la conservation d’archives très peu consultées. » De plus, comme le principe même de l’archivage est d’assurer une certaine durée de conservation, « l’externalisation peut se révéler à terme une solution très coûteuse et risquée, peu compatible avec des marchés à renouveler très rapidement ».

Car, ces archives doivent aussi faire l’objet, à l’issue d’un certain délai, le délai d’utilité administrative et le délai de conservation imposé par les textes pouvant être reliés, « de tris pour versement au titre des archives définitives dans les services publics d’archives ». Or, pour réaliser un tel tri, la connaissance de l’histoire de l’administration, de l’administration contemporaine et des projets de réforme un temps envisagés, de ses arcanes et de sa culture du secret comme de la discrétion, est indispensable. Certes, seules les entreprises « détentrices de l’agrément délivré par l’administration des Archives du ministère de la culture et de la communication » sont autorisées à déposer une offre, mais si le choix reste déterminé par les coûts, les enjeux cruciaux de la conservation des archives publiques ne peuvent être réellement pris en considération [10] ; toutefois, elles ne sont pas habilitées à effectuer ces tris et éliminations, ces opérations s’effectuant sous le contrôle scientifique et technique de l’État sur les archives.

L’objet central de la circulaire, non exposé en son intitulé, est bel et bien l’externalisation de la conservation des archives publiques courantes et intermédiaires - ce qui ne se limite pas à la seule fonction de stockage.

La circulaire présente à sa suite une « Note » concernant la procédure d’externalisation ; un refus de l’emploi du terme d’« annexe » peut être décelé dans cet intitulé. Cette note est peut-être ‛détachable’ de la circulaire ; elle expose les conditions du recours à l’externalisation en reprenant les termes mêmes de la circulaire [11] : il faut que les sites de dépôt aient été agréés par la direction des Archives, que l’espace dont dispose l’administration dépositaire se révèle quelque peu exigu ou mal adapté, que les archives en cause soient de celles que peu consultent [12]... En quelque sorte, cette circulaire n’est d’aucune utilité, elle n’a pas même été nécessitée par une quelconque donnée juridique nouvelle...

Il n’en demeure pas moins curieux que, dans cette circulaire, aucune référence n’a été faite : 1. au Code du patrimoine en ses articles relatifs aux archives publiques [13] ou, en regard, à la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives ; 2. à ce décret n° 2009-1124 du 17 septembre 1979 modifié en ses articles 20-1 à 20-13.

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Notes :

[1] Et peut-être même de la mission de service public de conservation et de celle de contrôle des archives publiques....

[2] Ainsi, par exemple, une instruction du 23 mars 2009 relative à la gestion des archives dans le cadre de la réforme de l’organisation des services territoriaux de l’État indiquait aux personnels concernés que les différentes autorités administratives avaient été avisées ou rappelées à l’ordre quant à leurs obligations d’archivage des documents administratifs.

[3] Non postée sur le site "circulaires.gouv.fr".

[4] Il est aussi à noter qu’un "guide de construction des schémas de mutualisation" a été composé et diffusé, dans ces mêmes services, par une note d’information du 28 mars 2011.

[5] Art. L. 212-2 Code du patrimoine : « A l’expiration de leur période d’utilisation courante, les archives publiques (...) font l’objet d’une sélection pour séparer les documents à conserver des documents dépourvus d’utilité administrative ou d’intérêt historique ou scientifique, destinés à l’élimination. / La liste des documents ou catégories de documents destinés à l’élimination ainsi que les conditions de leur élimination sont fixées par accord entre l’autorité qui les a produits ou reçus et l’administration des archives. »

[6] Art. L. 212-4 I Code du patrimoine : « Les archives publiques qui, à l’issue de la sélection prévue aux articles L. 212-2 et L. 212-3, sont destinées à être conservées sont versées dans un service public d’archives dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Ce décret détermine les cas où, par dérogation aux dispositions qui précèdent, l’administration des archives laisse le soin de la conservation des documents d’archives produits ou reçus par certaines administrations ou certains organismes aux services compétents de ces administrations ou organismes lorsqu’ils présentent des conditions satisfaisantes de conservation, de sécurité, de communication et d’accès des documents. Il fixe les conditions de la coopération entre l’administration des archives et ces administrations ou organismes. /Les dispositions qui précèdent ne sont pas applicables aux archives des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales. »

[7] Ajout principal à l’article 14 du décret en 2009.

[8] V. art. 15 du décret de 2009 introduisant un ensemble d’articles 20-1 et suivants dans le décret de 1979.

[9] Art. L. 212-1 al. 1 Code du patrimoine : « Les archives publiques sont imprescriptibles. »

[10] Cependant, pour ce qui concerne les archives sur support papier, des normes ’techniques’ ont été émises au regard des ’locaux pour l’obtention de l’agrément à l’article 20-8 1° du décret n° 2009-1124 du 17 septembre 1979 modifié : « La description des terrains et des bâtiments affectés à la conservation des archives publiques, accompagnée des plans détaillant les installations techniques : emplacement, caractéristiques et superficie du terrain, caractéristiques de l’environnement, dispositifs anti-intrusion ; capacité et surface de chaque local ; accès, contrôles d’accès et dispositifs visant à interdire l’accès à toute personne non autorisée ; dispositifs de protection et de lutte anti-incendie, de protection contre le vol et l’effraction, de protection contre les dégâts des eaux ; description de l’environnement climatique (température et humidité relative, ventilation et brassage de l’air, dispositifs de contrôle, dispositifs de filtrage de l’air) ; dispositifs de chauffage et de climatisation ; dispositifs de protection contre la lumière et la poussière ; description des appareils et mobiliers de stockage, notamment de la structure des mobiliers et des charges au sol des planchers. »

[11] Ou bien inversement : La remise de la note a précédé la rédaction de la circulaire...

[12] Au risque même de faire en sorte qu’elles deviennent de celles que peu consulteront en raison de ce choix de gestion de leur conservation !

[13] Art. L. 211-4 : « Les archives publiques sont : a) Les documents qui procèdent de l’activité, dans le cadre de leur mission de service public, de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des autres personnes morales de droit public ou des personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Les actes et documents des assemblées parlementaires sont régis par l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ; [b) supprimé] ; c) Les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels. »

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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Pr. Geneviève Koubi

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