La procédure consultative à l’heure d’internet D. n° 2011-1832, 8 déc. 2011, consultations ouvertes sur l’internet-

Le 9 décembre 2011, par Geneviève Koubi,

Les lectures ’rapides’ et ’immédiates’ d’un texte législatif, réglementaire ou interprétatif, dépendent des exposés des motifs, des notices explicatives, des résumés... Cursives, de telles lectures ne peuvent s’entendre qu’à titre informatif. Néanmoins, elles peuvent conduire à s’interroger sur les relations qu’entretiennent ces exposés, notices et résumés avec le texte qu’elles accompagnent. Il est possible alors de se demander si la dynamique de la simplification du droit n’induit pas en erreur...

Pour preuve.

● La notice explicative du décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 relatif aux consultations ouvertes sur l’internet annonce :« le présent décret précise les conditions dans lesquelles l’Etat et ses établissements publics, ainsi que les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, peuvent recourir, dans les limites fixées par la loi, préalablement à l’adoption d’un acte réglementaire, à la consultation, sur un site internet, des personnes concernées par ce projet, en lieu et place de la consultation, prévue par la loi ou le règlement, d’une ou de plusieurs commissions consultatives. Cette consultation ouverte ne peut se dérouler dans un délai inférieur à quinze jours et donne lieu à une synthèse publique des observations qu’elle a permis de recueillir. Le présent décret prévoit également la création d’un site internet du Premier ministre ayant vocation à recenser l’ensemble des consultations organisées par internet sur les projets de textes législatifs et réglementaires nationaux. »

C’est une longue notice pour un ’petit décret’ d’application de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit ! Ce décret du 8 décembre 2011 ne comporte que 4 articles portant "dispositions". Instituée par une circulaire, la circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit [1], la méthode de la notice explicative des décrets réglementaires apparaît de moins en moins pertinente, surtout lorsqu’on remarque que certains décrets plus porteurs de normes se voient dotés d’une notice explicative très brève, d’à peine deux lignes.

L’objectif de cette notice, qui semble vouloir ‛résumer’ le décret, est, pour l’Etat, un moyen de faire croire qu’il se préoccupe d’encadrer techniquement l’utilisation des sites internet par les autorités publiques lorsqu’elles procèdent à des "consultations" sur internet. Le contenu du décret du 8 décembre 2011 permet de percevoir un autre but, masqué, qui ne relève pas de la transparence administrative : comprimer les procédures de consultation prévues par les lois et règlements signifiant l’intervention de commissions prédéterminées et élargir le champ des consultations du public afin de passer outre l’avis donné par les commissions composées d’experts ou de personnes qualifiées. S’il est à noter que la précision exposée dans la notice explicative relative aux commissions consultatives n’est pas repérable dans le décret, au moins faudrait-il retenir que l’un des projets inscrits au titre de la RGPP était de supprimer le plus possible l’institution de telles commissions – dont les créations, pourtant, prolifèrent, mais souvent sous un autre label et pour une période de temps préfixée.

En même temps, la rédaction de la notice permet à l’Etat d’annoncer la création d’un nouveau site internet du Premier ministre qui doit « recenser l’ensemble des consultations organisées par internet sur les projets de textes législatifs et réglementaires nationaux » [2]. Recenser peut aussi laisser penser qu’il s’agit de surveiller, contrôler, explorer, sonder … non seulement les procédures de consultation mais aussi, dans une certaine mesure, les prises de position exprimées par les membres des commissions consultatives concernées.

Cette modélisation lui ouvrirait d’autres perspectives puisqu’il est envisagé d’intégrer sur ce site du Premier ministre d’autres types de consultations, les consultations du public, certes « en application de dispositions législatives ou réglementaires » qui les imposent [3]. Mais...

.

● Quoiqu’il en soit, le décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 tel qu’il est rédigé et publié au Journal officiel du 9 décembre 2001, apparaît peu prolixe. En même temps, dans une perspective de simplification réductrice plus que suivant une ligne de clarification, il laisse subsister des zones d’ombre quant aux qualités des consultations envisagées, quant aux actes projetés et quant aux personnes et publics concernées.

- L’article 1er dispose ainsi : « La décision d’organiser une consultation ouverte en application de l’article 16 de la loi du 17 mai 2011 susvisée est publiée sur un site internet du Premier ministre lorsqu’elle est prise par une autorité de l’Etat ou d’un de ses établissements publics. Lorsqu’elle est prise par une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public rattaché à ces dernières, elle est publiée par tout moyen, dont au moins une publication sur le site internet choisi par l’autorité intéressée pour le déroulement de la consultation. »

L’article 16 de la loi du 17 mai 2011 à laquelle il est renvoyé, prévoyait effectivement l’intervention d’un décret en Conseil d’Etat pour sa mise en application. Il permet l’accomplissement des modalités de consultation des commissions par les procédures préalables à la réalisation une opération ou une action devant se traduire en un acte juridique par le biais de sites internet [4] : « Lorsqu’une autorité administrative est tenue de procéder à la consultation d’une commission consultative préalablement à l’édiction d’un acte réglementaire, à l’exclusion des mesures nominatives, elle peut décider d’organiser une consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet, les observations des personnes concernées. L’autorité administrative fait connaître par tout moyen les modalités de la consultation./ Au terme de la consultation, elle établit une synthèse des observations qu’elle a recueillies, éventuellement accompagnée d’éléments d’information complémentaires. Cette synthèse est rendue publique. Cette consultation ouverte se substitue à la consultation obligatoire en application d’une disposition législative ou réglementaire. Les commissions consultatives dont l’avis doit être recueilli en application d’une disposition législative ou réglementaire peuvent faire part de leurs observations dans le cadre de la consultation prévue au présent article./ Demeurent obligatoires les consultations d’autorités administratives indépendantes prévues par les textes législatifs et réglementaires, les procédures d’avis conforme, celles qui concernent l’exercice d’une liberté publique, constituent la garantie d’une exigence constitutionnelle ou traduisent un pouvoir de proposition ainsi que celles mettant en œuvre le principe de participation... »

L’analyse du rapport entre le décret et la loi permetrait de repérer certaines nuances [5] : 1/ aucun ministère ne peut de fait décider d’une consultation ouverte sans en référer aux services du Premier ministre, un seul site internet étant prévu pour cela, ce site internet étant placé sous la supervision de ces seuls services ; 2/ aucun rappel n’est fait quant aux procédures consultatives visées dans la loi, puisque devraient être distinguées, au sein des procédures préalables à l’édiction de l’acte, les consultations obligatoires et les consultations facultatives ; / la mention sur les avis conformes des autorités administratives indépendantes évoquée dans la loi n’est pas répercutée dans le décret ; etc.

- L’article 2 du décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 précise que la décision d’organiser une consultation et de mettre en ligne les modalités de la consultation par internet doit indiquer la date d’ouverture et de clôture de la consultation. Ceci était prévu dans la loi. Les velléités d’une application d’un faux principe de transparence administrative trouvent leurs limites dans la mesure où ce n’est que ‛par avance’ que doit être affiché sur le site « si les observations formulées apparaîtront [ou non] sur le site de cette consultation. »

Toutefois, il est intéressant de noter que la publication de cette décision « est assortie du projet d’acte concerné et d’une notice explicative précisant l’objet et le contenu de celui-ci ainsi que, le cas échéant, la ou les dates prévues pour l’entrée en vigueur des mesures envisagées. » Une comparaison pourra être par la suite réalisée entre le texte du projet et le texte de l’acte finalement adopté. La fonction d’enregistrement des projets de certaines commissions consultatives pourra être vérifiée autant que l’écoute des autorités publiques à l’égard des observations formulées pourra être mesurée.

- En effet, l’article 3 du décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 relatif aux consultations ouvertes sur l’internet prévoit que « la synthèse des observations recueillies dans le cadre de la consultation ouverte est rendue publique par l’autorité organisatrice au plus tard à la date de la signature de l’acte ayant fait l’objet de la consultation./ Lorsque l’autorité organisatrice est une autorité de l’Etat ou de l’un de ses établissements publics, cette publicité est assurée sur le site du Premier ministre mentionné à l’article 1er. Lorsque l’autorité organisatrice est une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public rattaché à ces dernières, elle est assurée sur le site ayant permis le recueil des observations. »

Cependant, rien ne filtre quant à la composition de cette synthèse. L’avis de la commission consultée peut-il être décelé à travers les observations ainsi rassemblées ? De plus, la synthèse ne conduit pas à faire état des « éléments d’information complémentaires » qui pourraient, le cas échéant, l’accompagner, comme le prévoit la loi. La logique de la transparence administrative exigée par l’accélération des temps et l’accentuation des circuits informatifs par le biais des différents réseaux sur internet n’aurait-elle pas été plus respectée si l’ensemble de l’avis rendu (délibération et résultat) par une commission consultative était publié ?

- La proposition n’est pas reprise pour les consultations du public. L’article 4 du décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 énonce : « Les consultations organisées sur un site internet par les administrations de l’Etat, en application de dispositions législatives ou réglementaires qui imposent la consultation du public préalablement à l’adoption d’un acte réglementaire ayant un champ d’application national, font l’objet d’une publication sur le site internet mentionné à l’article 1er. Les consultations organisées sur des projets de loi font également l’objet d’une publication sur ce site. / Les administrations de l’Etat et ses établissements publics peuvent décider de rendre publiques sur le même site les procédures de consultation du public qu’elles organisent préalablement à l’adoption d’un acte réglementaire en dehors des cas prévus à l’alinéa précédent. /La publication sur le site internet mentionné à l’article 1er précise si la procédure de consultation est organisée en application de l’article 16 de la loi du 17 mai 2011 susvisée, en indiquant qu’elle se substitue dans ce cas à la consultation des commissions consultatives dans les conditions prévues par ce même article. »

Comment une telle consultation pourrait valablement se substituer à la consultation des commissions consultatives exigées par la loi ?

- 

● Et, à terme, dans un jeu de politique juridique ’fiction’, se posera la question de savoir si un sondage d’opinion comme pourrait le constituer une procédure de consultation du public sur de grands thèmes généraux et dont la forme dépend de l’organisation de ‛forums’ pourrait tout autant se substituer à des commissions consultatives. Ce procédé n’entre pas dans l’espace de la simplification du droit, il s’inscrit dans celui de la communication politique gouvernementale [6].

Mais, dans la méconnaissance généralisée d’un système de droit construit de façon de moins en moins rigoureuse et porté par une rhétorique de plus en plus démagogique aux confins du populisme, sur ce nouveau site du Premier ministre, risquent effectivement d’être enregistrées les prétendues consultations des publics portant généralement sur des thèmes parfois problématiques, qu’il s’agisse de la nationalité ou de l’organisation du système éducatif [7]...

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 [8]

Notes :

[1] V. G. Koubi, « Centraliser la production du droit et simplifier la présentation du droit ».

[2] V. par ailleurs, H. Belrhali-Bernard, « La pratique des consultations sur Internet par l’administration », RFAP 2001/1, n° 137.

[3] Une liste de celles-ci en annexe n’aurait pas été inutile, mais sans doute aurait-ce été un moyen de faire la part belle aux composants d’une approche environnementale, ce qui dans l’objectif d’une communication gouvernementale ne peut se concevoir...

[4] On pourrait penser qu’il s’agit de limiter les déplacements éventuels des membres de ces commissions et de les inciter à user des voies électroniques... sans que soient organisées des rencontres et, donc, qu’aient lieu des délibérations au sens propre du terme, en ce que le texte évoque les ’personnes concernées’.

[5] ... qui ne peuvent être là analysées de manière approfondie.

[6] V. Rapport de l’OCDE, "Mieux légiférer en France" (2010), not. chap. 3, sur la transparence par la consultation publique et la communication.

[7] V. par ex., au ministère de l’éducation, “La réflexion sur les rythmes scolaires” et le rapport de synthèse qui en est ressorti

[8] Affaire à suivre dans un autre registre (article proposé à publication sur un autre support).

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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