Confiscations et saisies. Gare à l’AGRASC ! Arr. 20 janv. 2012, création - traitement automatisé "AGRASC" - gestion et recouvrement des biens saisis et confisqués

Le 11 février 2012, par Geneviève Koubi,

Non mais... sans blague ! Saisie pour avis, le 1er avril 2011, sur la création d’ un traitement automatisé dénommé "AGRASC" destiné à la gestion et au recouvrement des biens saisis et confisqués par l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, à partir de la troisième mouture d’un projet d’arrêté, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), dans sa délibération du 10 novembre 2011 [1], ne pouvait que constater que l’institution de ce traitement était prévue à l’article 706-161 du code de procédure pénale. Cet article, issu de la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, prévoit que l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués « fournit aux juridictions pénales qui la sollicitent les orientations ainsi que l’aide juridique et pratique utiles à la réalisation des saisies et confiscations envisagées ou à la gestion des biens saisis et confisqués. /Elle peut mener toute action d’information ou de formation destinée à faire connaître son action et à promouvoir de bonnes pratiques en matière de saisie et de confiscation. /L’agence veille à l’abondement du fonds de concours recevant les recettes provenant de la confiscation des biens mobiliers ou immobiliers des personnes reconnues coupables d’infraction en matière de trafic de stupéfiants. /Elle peut informer les services compétents et les victimes, à leur demande ou à son initiative, sur les biens qui sont restitués sur décision de justice, afin d’assurer le paiement de leurs créances, notamment fiscales, douanières, sociales ou de dédommagement. /L’agence met en œuvre un traitement de données à caractère personnel qui centralise les décisions de saisie et de confiscation dont elle est saisie quelle que soit la nature des biens, ainsi que toutes les informations utiles relatives aux biens visés, à leur localisation et à leurs propriétaires ou détenteurs. /L’agence établit un rapport annuel d’activité, comprenant notamment un bilan statistique, ainsi que toute réflexion et toute proposition visant à l’amélioration du droit et des pratiques en matière de saisie et de confiscation. »

Retenant les enjeux de la lutte contre le "crime organisé", restait à décrypter les contenus et les finalités d’un tel traitement en son ’projet’... jusqu’à l’édiction de l’arrêté du 20 janvier 2012 portant ainsi "création d’un traitement automatisé AGRASC, gestion et recouvrement des biens saisis et confisqués" par ladite Agence.

De fait, l’étude des traitements automatisés de données à caractère personnel créés par les pouvoirs publics ne se réalise que dans la confrontation entre le texte de l’arrêté ou du décret "portant création" de tels fichiers avec les remarques et observations présentées par la CNIL à propos du "projet" d’arrêté et de décret qui lui est soumis. Néanmoins, l’ensemble des informations qui permettrait de procéder à une telle étude n’est pas toujours accessible. Certaines de ces informations ne sont alors décelables qu’entre les lignes d’un avis et dans les silences d’un texte. Tel est le cas pour l’institution de ce fichier AGRASC [2].

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La CNIL rappelle que l’objectif assigné à un tel traitement de gestion et au recouvrement des biens saisis et confisqués [3] est principalement de proposer à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués des moyens pour accomplir ses missions, sans que l’on puisse considérer qu’il s’agirait d’un "outil d’aide à la décision". Établissement public à caractère administratif "placé sous la tutelle conjointe du ministre de la justice et du ministre chargé du budget" [4], l’Agence a pour mission d’« assurer la gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors des procédures pénales ». Cette centralisation de la gestion des sommes est prolongée suivant une autre orientation. L’article 2 de l’arrêté du 20 janvier 2012, portant création d’un traitement automatisé dénommé AGRASC destiné à la gestion et au recouvrement des biens saisis et confisqués par l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, prévoit, en effet, en complément de la mission principale de centralisation des sommes, la centralisation des « décisions de saisie et de confiscation dont (l’Agence) est saisie quelle que soit la nature des biens, ainsi que toutes les informations utiles relatives aux biens visés, à leur localisation et à leurs propriétaires ou détenteurs. » Le maître mot des créations de fichiers dans les domaines économique et social est en effet celui de "centralisation" - surtout lorsqu’il s’agit de recouvrir des sommes....

La formule de l’article 2 est une répétition de celle de l’article 1er de l’arrêté qui a d’ailleurs immédiatement surélevé cette notion de centralisation informatisée de plusieurs types de données : « Est autorisée la création par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État et le ministre de la justice et des libertés d’un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé AGRASC, dont l’objet est de permettre à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués : / - la centralisation des décisions de saisie et de confiscation dont elle est saisie quelle que soit la nature des biens ainsi que toutes informations utiles relatives aux biens visés, à leur localisation et à leurs propriétaires ou détenteurs ; / - la gestion et le recouvrement de ces biens. / Ce traitement est mis en œuvre par l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués. / Ce traitement permet, conformément à l’article 706-161, alinéa 6, du code de procédure pénale, d’établir un bilan statistique des saisies et des confiscations effectuées par les juridictions et de l’activité de l’agence. » [5].

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La CNIL voudrait croire en les déclarations du ministère émises sur ce traitement en ce qu’il serait exclusivement « un traitement de gestion : la base de données est axée sur les biens, et non sur les personnes. S’il est nécessaire de détenir des informations à caractère personnel sur ces personnes et sur les infractions pour lesquelles elles sont poursuivies, c’est uniquement pour gérer ces biens ou les affecter. Enfin, le ministère précise que ce traitement répond à des exigences de traçabilité à l’égard des juges ou des juridictions mandants et de transparence vis-à-vis de la Cour des comptes. » Le texte de l’arrêté du 20 janvier 2012 ne permet pas de le vérifier.

Les "catégories d’informations à caractère personnel" enregistrées, spécialement pour ceux qui seraient pris dans le filet du fichier, sont : « I. ― Informations relatives aux personnes physiques et morales mises en cause dans la procédure judiciaire : /a) Identité : - pour les personnes physiques : civilité, nom d’usage, prénom(s), alias, date et lieu de naissance, adresse, nom d’usage, prénoms et adresses des représentants légaux, le cas échéant ; - pour les personnes morales : dénomination sociale, forme juridique, siège social, numéro d’identification SIREN, RCS compétent, nom d’usage, prénoms et adresses des représentants légaux ; /b) Indicateur de qualité de propriétaire, de détenteur du bien saisi et nature du droit réel (indivision, nue-propriété, usufruit), et noms des propriétaires indivis. //(...)// III. ― Informations relatives à la procédure et au bien saisi et/ou confisqué : /a) Affaire : identifiants de la procédure, date de la saisine de l’agence, type de procédure, numéro de parquet, numéro de procès-verbal, numéro d’instruction, date et nature des décisions judiciaires intervenues sur les biens saisis et confisqués ; /b) Infraction : nature des infractions servant de base légale à la saisie et à la confiscation ; /c) Bien saisi et/ou confisqué : numéro de scellé, nature du bien, caractéristiques du bien (description, valeur, localisation, registre cadastral, date d’acquisition du bien, mentions figurant à la conservation des hypothèques, ville, bureau, numéro de volume, hypothèque, privilège de prêteur de deniers), date et lieu de la saisie, diligences de l’Agence à la suite du mandat de gestion (vente du bien, aliénation, destruction), affectation des sommes à l’issue de la gestion du bien au budget général de l’Etat ou au fond de concours "Stupéfiants" ». - (Et pour ceux qui bénéficieraient des suites de la procédure... « IV. ― Informations relatives aux parties civiles pouvant être indemnisées ou aux créanciers publics pouvant être informés des restitutions : /a) Parties civiles : nom, prénoms, adresse, montant de la créance, date de saisine de l’agence ; /b) Créanciers publics : nom et adresse du créancier public, nom et prénoms du représentant, montant de la créance, date de saisine de l’agence. » [6]) [7]. (art. 2)

α. A propos de l’"indicateur de qualité de propriétaire, de détenteur du bien saisi et la nature du droit réel (indivision, nue-propriété, usufruit) et noms des propriétaires indivis", la CNIL considère que « ces informations sont indispensables aux formalités de publicité foncière assignées à l’Agence en cas de saisie immobilière, notamment afin de rendre ces décisions opposables au tiers »... ce qui laisse penser qu’en dépit des affirmations relatives à la finalité statistique des données [8], certaines informations qui pourront être utilisées relèveront directement des données à caractère personnel enregistrées à côté de la question principale des "biens"...

β. Sur la donnée concernant l’infraction, la CNIL l’estime aussi indispensable, elle est à la base de la constitution du fichier AGRASC [9] et, dès lors, « elle déterminera l’affectation des sommes à l’issue de la gestion du bien, les sommes confisquées dans le cadre de procédures pénales diligentées du chef d’infraction à la législation sur les stupéfiants devant abonder le fonds de concours « stupéfiants » créé par le décret n° 95-322 du 17 mars 1995, et non le budget général de l’Etat. » L’affectation des sommes est certes déterminante, mais il est nécessaire de rappeler que l’objectif de ce traitement automatisé "AGRASC" est essentiellement, exclusivement, de "rattacher un bien avec une procédure". Les missions de l’Agence se réalisent « aussi bien en cours d’enquêtes ou d’instructions préparatoires qu’après le prononcé d’une décision au fond. » Aussi, les informations liées à l’affaire sont-elles enregistrées. On trouve donc dans ce fichier « les identifiants de la procédure, la date de la saisine de l’agence, le type de procédure (enquête de flagrance, enquête préliminaire ou instruction), le numéro de parquet ainsi que la date et la nature des décisions judiciaires intervenues sur les biens saisis et confisqués (décision définitive ; décision définitive n’ayant pas statué sur la confiscation ou décision frappée d’un appel ou d’un pourvoi). »

γ. Aux mentions relatives à la "nature du bien" (« renseignée sous la forme d’un menu déroulant »), sont adjointes d’autres informations, outre le numéro de scellé, qui retiennent les "caractéristiques du bien". Mais la liste de ces caractéristiques présentée dans l’arrêté (« description, valeur, localisation, registre cadastral, date d’acquisition du bien, mentions figurant à la conservation des hypothèques, ville, bureau, numéro de volume, hypothèque, privilège de prêteur de deniers » [10]) est certainement plus brève que celle qui sera retenue en fin de compte car, comme le remarque la CNIL, ces informations sont « plus nombreuses pour les immeubles que pour les meubles : l’Agence est en effet chargée de procéder à l’ensemble des publications aux bureaux des hypothèques territorialement compétents et au livre foncier du lieu de situation de l’immeuble pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, au nom du procureur ou du magistrat instructeur, des décisions opérant des saisies pénales immobilières. A cet égard, certaines mentions doivent être obligatoirement renseignées, en vertu du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 sur la publicité foncière. »

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La CNIL insiste par ailleurs sur le fait qu’« aucune interconnexion, rapprochement ou toute autre forme de mise en relation avec d’autres traitements n’est prévu, notamment avec le fichier immobilier tenu par la conservation des hypothèques ou avec les registres cadastraux s’agissant des biens immobiliers saisis, ni avec le système d’immatriculation des véhicules (SIV) ou le fichier des véhicules volés (FVV) s’agissant des véhicules saisis, ni avec aucun des traitements mis en œuvre par les services enquêteurs, ou avec le traitement Cassiopée, qui permet la gestion des scellés. »

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De plus, la CNIL ’félicite’ le ministère d’avoir bien voulu, après deux précédents examens du projet d’arrêté, y inscrire « expressément les mesures de traçabilité... ». Les consultations du traitement font effectivement l’objet d’une traçabilité (par l’horodatage avec la date et l’heure) de même que les créations et les mises à jour.

Les articles 5 et 6 de l’arrêté du 20 janvier 2012 en tiennent compte : la durée de conservation des données à caractère personnel est de trois ans [11]. Les mises à jour utiles de l’application sont réalisées en cas d’amnistie, de réhabilitation ou de grâce (art, 5) ; Les créations, modifications, suppressions et consultations du traitement font l’objet d’un enregistrement (art. 6). Toutefois, dans l’avis de la CNIL du 10 novembre 2011, il est signalé que « ces traces sont conservées un an (un mois sur support électronique, puis éditées sur support papier et stockées onze mois). La commission est réservée sur ce point, dans la mesure où il est particulièrement difficile, voir impossible, d’exploiter des traces conservées sur papier. La commission préconise plutôt de les archiver sur un autre support, par exemple sur DVD, afin de permettre une meilleure exploitation de ces traces, et ainsi une meilleure détection des usages anormaux. »

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S’agissant des formules générales, que l’on peut repérer dans presque tous les arrêtés portant création de fichier et concernant le droit d’information et les droits d’accès et de rectification [12] prévus par la loi du 6 janvier 1978, le droit d’opposition étant rarement retenu en ces matières, la CNIL s’est sentie conduite à en préciser certains éléments.

Exclure le droit d’information ne paraissait pas justifié : « seules les personnes dont les données sont traitées en tant que personne concourant à la procédure de saisie et de confiscation, et en tant que parties civiles pouvant être indemnisées ou créanciers publics pouvant être informés des restitutions, sont informées du traitement de leurs données. Or, la commission considère qu’en l’espèce, le traitement projeté ne répond pas aux exigences posées par les V et VI de l’article 32. Dans le premier cas, si le traitement a bien pour objet, de manière incidente, "l’exécution de condamnations pénales" (la peine de confiscation, dont la saisie est le préalable), il apparaît à la commission qu’une telle limitation au droit d’information n’est pas nécessaire au respect des fins poursuivies par le traitement, contrairement aux exigences posées par le V de l’article 32 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée. S’agissant du VI de l’article 32, il convient de rappeler que le traitement projeté n’a pas pour objet "la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite d’infractions pénales". Au regard de l’ensemble de ces éléments, la commission invite le ministère à faire application de l’article 32 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée dans toutes les hypothèses où cela s’avère matériellement possible. / S’agissant du droit d’accès, le projet d’arrêté prévoit un droit d’accès mixte : un droit d’accès indirect pour les personnes physiques et morales mises en causes ainsi que pour les victimes/parties civiles et créanciers publics et un droit d’accès direct pour les personnes concourant à la procédure. Or, seul l’accès aux traitements intéressant la sûreté de l’Etat, la défense ou la sécurité publique est par principe indirect (article 41 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée). Pour les traitements mis en œuvre aux fins de prévention, recherche ou constatation des infractions, l’accès indirect ne constitue qu’une possibilité, assortie d’une condition formelle (prévoir ce droit dans l’acte autorisant la mise en œuvre du traitement), conformément à l’article 42 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée. /Or, il convient de rappeler que le traitement projeté n’a pour objet ni l’un (sûreté de l’Etat, défense ou sécurité publique) ni l’autre (prévention, recherche ou constatation des infractions). Aussi, la commission prend acte de la modification acceptée par le ministère d’aménager pour tous un droit d’accès direct, conformément à l’article 39 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée. / La commission retient que le droit des personnes de s’opposer à l’enregistrement de leurs données dans le traitement, prévu à l’article 38 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, ne s’applique pas au traitement projeté. » L’article 7 de l’arrêté du 20 janvier 2012 précise alors que le droit d’information, « sauf en ce qui concerne les personnes mentionnées au II et au IV de l’article 2 [13] ne s’applique pas au présent traitement. »

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Il aura fallu donc trois projets pour que l’arrêté soit édictable [14], mais même en cette circonstance, il n’est pas absolument certain que la CNIL ait été réellement suivie...

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Notes :

[1] CNIL, Délib. n° 2011-344 du 10 novembre 2011 portant avis sur un projet d’arrêté portant création d’un traitement automatisé dénommé "AGRASC" destiné à la gestion et au recouvrement des biens saisis et confisqués par l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.

[2] NB : le présent article est "d’information" - il se comprend dans un jeu de ’paraphrase’...

[3] Logiquement, le sigle aurait du être GRBSC, ce serait si difficile à prononcer ! Puisque agence il y a, celui retenu est le sien propre : AGRASC.

[4] V. D. n° 2011-134 du 1er février 2011 relatif à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués ; circ. JUSD1103707C du 3 février 2011 relative à la présentation de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) et de ses missions (au BOMJ) ; v. aussi, sur le portail justice.gouv.fr, la présentation rapide de cette agence.

[5] Si l’on comprend bien l’objet de cette dernière finalité statistique du traitement, l’enjeu est seulement de pondre un rapport. La CNIL retient ainsi que « les statistiques ne porteront pas sur des données à caractère personnel, mais permettront, essentiellement, de répondre à l’obligation faite à l’agence d’établir un rapport annuel d’activité comprenant, entre autres, un bilan statistique ».

[6] La justification de ces mentions est présentée par la CNIL en ces termes : « L’Agence a en effet un rôle d’information des administrations publiques pouvant détenir des créances notamment fiscales, douanières ou sociales : le fait de les informer, avant la restitution du bien, leur permettra de mettre en œuvre les voies d’exécution leur permettant d’obtenir paiement. »

[7] Les informations retenues pour ceux qui sont habilités à consulter le fichier renvoient à la notion de traçabilité.

[8] V. Note 5.

[9] Mais les "soupçons et suspicions feront peut-être en sorte que l’enregistrement des données se réalise sans même qu’une telle infraction soit clairement discernée.... - comme bien d’autres fichiers...

[10] Située ’entre parenthèses’ dans l’article 2 de l’arrêté publié.

[11] Cette durée était aussi sollicitée par la CNIL pour la traçabilité des consultations « au regard des biens gérés par l’agence (importantes sommes d’argents, biens immobiliers, véhicules de luxe, etc.) et des enjeux en matière d’appréhension des avoirs criminels, une traçabilité et une transparence de l’ensemble des opérations effectuées sur ces biens sont indispensables. Aussi, afin de pouvoir exploiter au mieux ces traces, la commission a proposé au ministère de porter cette durée de conservation des traces à trois ans, durée qui correspond par ailleurs à la durée de prescription de l’infraction de détournement de finalité... ».

[12] Dont les modalités pourraient être constitutives d’un "téléservice public" puisqu’elles « sont mentionnées sur le site internet de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués consultable à l’adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/justice-penale-11330/agrasc-12207/ ». (art. 7 de l’arrêté)

[13] C’est-à-dire les personnes concourant à la procédure de saisie et de confiscation et les parties civiles ou créanciers publics.

[14] Outre l’expression de "nouveau projet d’arrêté" utilisée par la CNIl à propos de l’article 2, sur l’article 4 du projet d’arrêté, « la commission constate que cet article a également été complété par rapport aux deux projets d’arrêté qui lui avaient été initialement soumis. »

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Pr. Geneviève Koubi

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