Circulaire en mots-valises de logement social ... aux couleurs de la RGPP ! Circ. 29 mars 2012, services intégrés d’accueil et d’orientation dans la prise en charge des personnes sans-abri ou mal logées

Le 4 avril 2012, par Geneviève Koubi,

Un glossaire, plus qu’un lexique, des vocables ’airgépépéistes’ ne serait pas inutile pour accompagner les discours menés à propos de la simplification des langages administratifs. Les "éléments de langage" ne varient que peu. Les mêmes mots sont employés pour tous les domaines, en tous les secteurs. Une liste des termes les plus couramment employés dans les circulaires administratives depuis 2008 ne serait pas si difficile à composer : lettre de mission, feuille de route, priorité, pilotage, simplification ou clarification, outil, cadrage, calendrier, accompagnement, partenariat, objectifs, système d’information, évaluation, indicateurs, résultats, guide de bonnes pratiques, bilan, etc.

Pour autant, l’inventaire ne rendrait pas compte de la philosophie qui les traverse, celle-ci étant le plus souvent englobée dans le mot de "stratégie" [1] - surélevant alors systématiquement l’État, par le jeu de la recentralisation et de la mutualisation en appelant à la réduction des déficits. Ce, même dans le domaine de l’action sociale et humanitaire.

Par exemple :

Une circulaire du ministre chargé du Logement CAB/2012/133 du 29 mars 2012 relative à l’amélioration du fonctionnement des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) [2] vante la stratégie nationale de prise en charge des personnes sans-abri ou mal logées. Pour faire part de l’importance de ces services intégrés d’accueil et d’orientation, deux aspects sont mis en valeur : - l’organisation d’un service public de l’hébergement et de l’accès au logement et - la priorité accordée à l’accès au logement des personnes, sans nécessairement passer par un hébergement (sic [3]). S’appuyant sur un rapport de l’IGAS rendu en février 2012 présentant le Bilan de la mise en œuvre des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) [4], la circulaire du 29 mars 2012 présente ces SIAO comme "un outil incontournable" de la stratégie choisie.

Les SIAO qui ont, suivant le vocabulaire mercantiliste à la mode, pour fonction d’« assurer la régulation de l’offre et de la demande d’hébergement, (de) simplifier les démarches, (de) favoriser la fluidité du dispositif, (de) faciliter l’accès au logement, et, in fine, (d’)offrir un meilleur service à l’usager », semblent eux-aussi devoir désormais se plier au thème de l’interministérialité ’renforcée’, les services de l’État étant alors invités à accompagner le changement de culture et de pratiques induit par la mise en place des SIAO. Or, en la matière, « il s’agit notamment de renforcer les articulations entre les secteurs de la cohésion sociale, du logement, de la santé, de l’administration pénitentiaire et du droit d’asile. » En cette énumération, l’essentiel semble être dit.

Il n’en demeure pas moins que le ministre estime surtout nécessaire, comme à l’habitude puisque sous perfusion RGPP, de porter les efforts d’abord sur « - la gouvernance et le pilotage de l’Etat et, ensuite sur - l’opérationnalité des SIAO et - les outils de connaissance des publics et de leurs besoins pour adapter l’offre. » Dans cette perspective, le plan d’accompagnement des acteurs et des territoires qui a été établi en 2011 [5], permettrait d’abord de réunir en une seule structure les deux SIAO existants - urgence et insertion - dans le département et, par là, de mieux clarifier les rôles et positionnements des services de l’État et des acteurs issus du secteur associatif. Or, dans ce domaine, bien que de tels services relèvent de la direction générale de la cohésion sociale [6], l’intervention des associations est fondamentale - ainsi que les différentes circulaires relatives tant aux SIAO qu’aux dispositifs d’hébergement social ont pu en rendre compte, insistant alors sur la nécessaire concertation entre les acteurs de ces politiques publiques du logement [7]. Point n’est besoin de relater quelle est la conception gouvernementale de la ’concertation’. Ce qui importe dans ce schéma c’est la préoccupation constante des pouvoirs publics d’assurer de l’entrée des services de l’État dans des secteurs où l’action associative est essentielle. Le domaine de l’hébergement et du logement social est ainsi dans le viseur [8]. Plusieurs circulaires administratives ont d’ailleurs directement construit leurs argumentations autour de ces objets. Il en est ainsi par exemple de la circulaire du 13 janvier 2012 relative à la mise en œuvre opérationnelle du logement d’abord, de la circulaire du 3 janvier 2011 relative à la mise en œuvre de la réforme de la demande de logement locatif social et, plus généralement, de la circulaire du 6 décembre 2010 sur le Chantier national prioritaire 2008-2012 pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées [9], sans oublier la circulaire du 19 mars 2010 relative à la définition d’objectifs pour l’accès au logement des personnes hébergées et à la sortie de l’hiver [10].

Mais, pour parvenir à ’recadrer’ les actions menées en la matière, selon le ministre, « il est nécessaire que chaque SIAO reçoive de l’État une lettre de mission fixant clairement des objectifs opérationnels précis, et un calendrier à suivre pour les atteindre ». C’est ainsi que, une fois de plus, le ministre en appelle au « développement de partenariats avec les collectivités locales (départements, établissements publics de coopération intercommunales, communes,…) [11], les bailleurs sociaux, les acteurs du logement d’insertion, les opérateurs de l’accompagnement social, les secteurs de la santé, de l’administration pénitentiaire et du droit d’asile. » De la même manière, le SIAO doit être systématiquement informé de « toutes les places vacantes (ou, lorsque c’est possible, susceptibles de l’être prochainement), afin [qu’il] puisse désigner la personne ou famille qui devra y être accueillie ». Le SIAO est ainsi présenté comme le "décideur"...

Ce modèle est pensé en termes de "principe"... principe à partir duquel se faufilent des formes d’intimidations signifiant que toute réticence pourrait être à la source de sanctions déguisées : « Les dérogations à ce principe, s’il s’avère préférable que tout ou partie des places d’une structure soient attribuées en direct par le gestionnaire, doivent rester exceptionnelles. En tout état de cause, elles doivent se faire dans le cadre d’un accord explicite et formalisé du gestionnaire avec le SIAO et les services de l’État. Elles ne peuvent en aucun cas exonérer le gestionnaire de places d’hébergement de transmettre au SIAO en temps réel les informations élémentaires sur les publics accueillis. Ces principes devront être intégrés dans le cadre des conventions et autorisations, dès lors qu’il y a un financement des structures par l’État. La non application de ces principes pourra entraîner, à terme, et dans le respect de la réglementation, une remise en question du financement de l’État de la structure concernée. » [12]

En conséquence, le ministre s’attache à donner un contenu aux missions du SIAO. Nombreuses sont en effet les circulaires administratives qui, constatant que les structures nouvellement créées n’intègrent pas directement les circuits existants, se préoccupent de leur donner corps pour contrer les résistances larvées du système administratif. La multiplication d’instances destinées à contourner les services administratifs justifie les réticences et les critiques. Ces organismes qui se glissent dans les procédures administratives contribuent à l’opacité de l’administration, les grilles et tableaux de bilan n’explicitant en aucune manière les modalités par lesquelles les quelques politiques publiques engagées en matière sociale sont appliquées.

En ce qui concerne le SIAO, la circulaire du 29 mars 2012 l’invite explicitement à "mobiliser" « l’offre de logements accompagnés (formes de logements intermédiaire ou d’insertion associant de manière intégrée un logement et des prestations de service : accompagnement, animation, gestion adaptée, et permettant d’être accueillis de manière temporaire ou durable) », en la centralisant par le jeu de conventions avec tous les gestionnaires et réservataires de tels logements. Ainsi que le ministre le signifie clairement, « la mission du SIAO ne s’arrête pas à l’orientation vers l’hébergement ou le logement accompagné (...) elle porte aussi sur une aide à l’accès au logement ordinaire, en s’appuyant sur les dispositifs existants. »

Le SIAO doit alors recenser « les ménages sans abri, hébergés ou logés temporairement qui sont prêts à accéder à un logement. » Derrière ces mots, la tenue d’un ’fichier’ se profile puisque l’enjeu est précisément « d’identifier les ménages en attente de logement social ordinaire sur le territoire d’intervention du SIAO ». Cependant, la circulaire du 29 mars 2012 ne s’attarde évidemment pas sur ce point, préférant signaler que « la connaissance des publics et de leurs parcours est un enjeu primordial ». Dès lors, après la recentralisation des services, s’engage la recentralisation des fichiers, et pour cela un seul et unique logiciel devra être utilisé : « Une démarche de convergence entre les différents systèmes d’information (SI) utilisés par les SIAO vers un SI unique est maintenant actée. Cet outil unique, développé à partir du SI SIAO, qui garantira à terme l’homogénéité des données saisies, facilitera la gestion interdépartementale des demandes, limitera les doublons et enfin autorisera la mise en place d’interfaces avec les applications des structures d’hébergement et de logement accompagné dont l’absence handicape aujourd’hui l’utilisation du logiciel du SIAO par ces structures. Dans cette perspective, il convient d’inviter les SIAO n’ayant pas encore opté pour un logiciel, à utiliser le SI SIAO. » Sans inscription dans ces systèmes, l’accès à un logement semble alors compromis.

En quelque sorte, l’objet principal de cette circulaire du 29 mars 2012 relative aux services intégrés d’accueil et d’orientation dans la prise en charge des personnes sans-abri ou mal logées est bel et bien de constituer une base de données concernant aussi bien les personnes sollicitant un logement que les places d’hébergement : « dès 2012, une base nationale de données d’observation sociale (BDOS) va être mise en place. Elle constituera un entrepôt de données alimenté par les informations recueillies par les différents SI. En parallèle à la mise en œuvre du SI SIAO, la base d’observation sociale aura vocation à restituer des indicateurs pour le pilotage et les études. Elle sera accessible aux services de l’Etat, à l’ensemble des opérateurs du champ, y compris aux fédérations associatives, à tous les niveaux géographiques (territoire du SIAO, département, région, et France entière), ainsi qu’aux chercheurs, observatoires régionaux, etc. La DREES aura pour mission de mettre en place un conseil scientifique et éthique relatif à cette base de données. »

Même si la circulaire insiste sur les missions que doit remplir le SIAO, dont notamment celle de « s’assurer que les évaluations nécessaires sont réalisées, par lui ou ses partenaires, avec des critères et des méthodes pertinents, rendant ces évaluations crédibles vis-à-vis des bailleurs »., les résultats attendus sont ceux découlant de la collaboration au fichage des places et des personnes [13] qui, sans abri ou sans logement décent, passent par les structures d’hébergement d’urgence ou d’hébergement social. Les formulations sont pourtant maladroites : rendre une évaluation "crédible" ne revient-il pas à manipuler les données à partir desquelles ces évaluations sont réalisées et selon lesquelles les bilans sont établis ? [14] Car, quoiqu’il en soit, le SIAO a pour mission de "faire connaître les demandes ainsi recensées à tous les acteurs intervenant dans les procédures d’attributions de logements sociaux" [15]... L’encadrement social se poursuit.

.

Comment s’obstiner à ne voir dans les circulaires que des textes "administratifs" ? Supports de la communication gouvernementale, les circulaires se transforment progressivement en des discours nébuleux, toujours contextuels, dont les implications restent aléatoires [16]. Une relecture de leur positionnement dans les discours les intègre alors dans la sphère politique et les détache des espaces juridiques.

Les circulaires ne sont plus ce qu’elles étaient...

Notes :

[1] La compilation des circulaires construites avec ce modèle des "stratégies ministérielles ou interministérielles" est malaisée. A la différence des moteurs de recherche sur Legifrance permettant la saisie d’un mot dans les textes publiés au Journal officiel, les technologies choisies pour le site consacré aux circulaires et instructions applicables empêchent une recherche permettant de constater ou vérifier l’occurrence d’un terme.

[2] Mise en ligne le 3 avril 2012.

[3] Par cette formule, il s’agit d’évoquer un hébergement plus que seulement provisoire.

[4] Dont l’adresse est donnée dans la circulaire : http://www.igas.gouv.fr/IMG/pdf/RM2012-019P_SIAO.pdf. V. aussi, le rapport précédent sur un thème proche : L’hébergement et l’accès au logement. La modernisation des organismes de sécurité sociale.

[5] V. toutefois, Circ. du 9 décembre 2009 relative à la planification territoriale de l’offre d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile, en liaison avec la politique d’accès au logement.

[6] V. Arr. du 25 janvier 2010 portant organisation de la direction générale de la cohésion sociale en services, en sous-directions et en bureaux.

[7] V. par ex. Circ. 5 mars 2009 pour la relance relative à l’hébergement ; Circ. 8 avr. 2010 relative au service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO). V. par ailleurs, Circ. du 23 oct. 2009 sur la mise en œuvre de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite loi DALO. NB : Le dispositif de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion est systématiquement rappelé : v. Circ. du 28 mai 2009 relative à la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion et concernant l’urbanisme et la planification.

[8] V. par ex., Circ. du 5 août 2011 relative au financement des associations départementales d’information pour le logement et aux modalités de présentation des demandes de subvention ; Circ. du 6 septembre 2010 relative aux agréments des organismes agissant en faveur du logement et de l’hébergement des personnes défavorisées.

[9] V. Gk, « De l’abri au logement, des mots sans actes ».

[10] V. aussi, Circ. du 17 juillet 2010 relative à l’accompagnement vers et dans le logement.

[11] Cet appel à l’adresse des collectivités territoriales est renouvelé par la suite à propos de l’attribution des logements aux personnes sortant de centres d’hébergement préalablement "recensées" : « le SIAO doit s’efforcer de mobiliser les collectivités locales afin qu’elles contribuent elles aussi, sur leur contingent de logements réservés, à reloger des ménages sans abri, hébergés ou logés temporairement, en s’appuyant là encore sur l’identification de ces ménages par le SIAO. »

[12] L’emploi du terme de "concertation", souvent impliqué dans les circulaires administratives mais ne relevant en fait que de stratégies stylistiques, d’ailleurs utilisé en l’espèce, s’avère ainsi systématiquement désynchronisé.

[13] - ou, plus sûrement, selon les critères retenus, des ménages...

[14] le mot "fiable" aurait eu plus de force...

[15] Ce, certes, en prenant garde de ne pas faire en sorte qu’"une nouvelle filière d’accès au logement social" puisse apparaître.

[16] ... sauf en droit des étrangers.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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