Une refonte du site sur les circulaires est-elle possible ?

Le 25 mai 2012, par Geneviève Koubi,

Comment remanier un site qui ne répond nullement aux attentes sous-entendues dans le décret qui l’institue ?

Le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires prévoit en son article 1er al. 1 que « les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. » C’est peu de dire que le classement réalisé ne facilite en rien cette consultation !

Plusieurs observations peuvent donc être émises.

La toute première est simplement relative aux textes qui sont déposés sur ce site relevant du portail Legifrance : http://circulaire.legifrance.gouv.fr/. Afin de lui accorder toute sa valeur et d’en faire un instrument de connaissance, il ne peut être un site "fourre-tout". Devraient donc y être enregistrés exclusivement les circulaires, instructions et notes de service administratives. Les avis, annonces, fiches pratiques et tableaux n’y auraient de place que s’ils sont accompagnés de développements rédactionnels substantiels. Un tri selon leur contenu s’impose afin d’éviter de faire de ce site un lieu de stockage de circulaires insipides ou inutiles.

Les présentations données de ces textes devraient systématiquement aviser du Journal officiel ou, plus sûrement, du Bulletin officiel auquel ils se rattachent, dans lequel ils sont publiés [1] même si, suivant l’alinéa 2 de l’article 1er du décret de 2008 modifié, « une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site ... n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés ». De fait, l’idée de l’applicabilité de la circulaire en cause ne s’entend que pour les services appelés à la respecter ou à la faire respecter par les administrés.

Comme, la publicité « se fait sans préjudice des autres formes de publication » [2], afin de restaurer la confiance des citoyens, une mention spécifique pourrait être ajoutée pour signifier la validité administrative, voire éventuellement juridique, comme par exemple : ’seule la publication au Bulletin officiel fait foi’, tandis que pour les textes qui seraient directement postés sur le site, une signalisation explicite en rendant compte y serait apposée.

.

Toute critique se révèle nécessairement constructive. Les critiques ont été nombreuses à ce propos. Néanmoins, pour cette fois, sur Droit cri-TIC, sont énoncées quelques rapides propositions pour une refonte de ce site :

▄ à propos du site "circulaires.legifrance.gouv.fr".

. La présentation générale de la page d’accueil qui annonce, sur deux pages seulement, la mise en ligne des circulaires, devrait se réaliser : - d’abord sur plus de deux pages, - ensuite, suivant l’ordre chronologique inversé des dates de mise en ligne. C’est le seuil moyen pour un administré de connaître des interprétations ou explicitations nouvelles des divers textes juridiques applicables et qui pourraient, le cas échéant, le concerner précisément.

. Des rubriques séparées devraient être constituées afin de distinguer les différentes circulaires selon leur contenu et leurs destinataires. Ce pourrait être fait en tenant compte de cadrages généraux tels : circulaires administratives proprement dites ; instructions fiscales [3] ; etc. Ou bien en tenant compte des périmètres de l’objet de la circulaire : collectivités territoriales [4] ; concours de la fonction publique [5] ; normes techniques ; etc.

. Les circulaires abrogées ne devraient pas disparaître du site. Il serait possible de leur apposer un timbre annonçant l’abrogation et signalant la date de celle-ci et sa source.

. Le moteur de recherche devrait être affiné, surtout pour une recherche effectuée à l’aide de "mots" du texte [6]. Dans l’encart "rechercher une circulaire" doit être ajouté un cadre relatif à la date de mise en ligne ; de plus, la notion de "période" qui est actuellement utilisée n’est pas pertinente :

. La classification des circulaires par ministère pour la recherche d’une circulaire, telle qu’elle est proposée à ce jour, n’est pas judicieuse. Mieux vaudrait ordonnancer les textes administratifs qui sont déposés sur ce site par grands secteurs d’action publique même s’ils ne correspondent pas aux périmètres de compétences des ministères : agriculture, aménagement du territoire, éducation, environnement, justice, collectivités territoriales, sécurité publique, etc.

▄ à propos de la présentation d’une circulaire sur "circulaires.legifrance.gouv.fr"

Plusieurs mentions accompagnent donc cette présentation.

. On peut admettre celle relative au "Résumé", même si le plus souvent, ce prétendu résumé ne fait que reprendre l’intitulé ou l’objet de la circulaire elle-même, auquel est adjoint quelques phrases parfois peu explicites.

. De la même manière, l’annonce du "nombre d’annexes" accompagnant la circulaire peut s’avérer utile. 

. Certes, l’identification de l’auteur - le ou les ministres -, des destinataires ’directs’ [7], du signataire est indispensable - relevant que la signalisation du/des signataire/s pourrait être complétée, le cas échéant, par la précision : ’par délégation’ en apposant la date de l’arrêté l’instituant lorsque le signataire n’est pas le ministre.

. Mais, de toute évidence, la mention du/des texte/s de référence devrait être obligatoire et le relevé des ’circulaires qui ne sont plus applicables’ du fait de l’intervention de cette nouvelle circulaire devrait assurer d’un lien actif vers ces dernières [8]. Cependant, de la même manière, une mise à jour pourrait être réalisée en relevant les abrogations subséquentes, et notamment en pointant les décisions de justice qui auraient pu interférer soit par la mention d’une annulation prononcée par le juge, soit par la signalisation des paragraphes estimés illégaux, voire même en notant la validation de la circulaire à la suite d’une telle décision de justice [9].

. En retenant la nomenclature actuelle, quelques modifications paraissent pressantes. Elles concernent surtout les lignes sur la Catégorie et le Type. Ces deux positionnements, et plus particulièrement le second, ressortent de la circulaire du 25 février 2011 relative aux circulaires adressées aux services déconcentrés [10]. Ils induisent une hiérarchisation entre les textes administratifs sans validité juridique. Ni la ’catégorie’, ni le ’type’ ne sont des mentions utiles.

Le ’type’ se limite à deux cadrages : - Instruction aux services déconcentrés ; - Instruction du Gouvernement. Non seulement ces précisions ne sont que peu utiles pour les administrés, premiers destinataires de l’institution du site sur les circulaires, elles sont surtout source de confusion au sein des services administratifs tant la distance entre le "aux services déconcentrés " et le "du Gouvernement" est plus qu’imprécise [11].

La ’catégorie’ comprend trois données : - Directives adressées par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles ; - Mesures d’organisation des services retenues par le ministre pour la mise en œuvre des dispositions dont il s’agit ; - Interprétation à retenir, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, lorsque l’analyse de la portée juridique des textes législatifs ou réglementaires soulève une difficulté particulière. Outre le fait que ces qualifications ne sont pas celles retenues par le juge administratif, la distinction entre les directives, les mesures d’organisation - non directement exposées comme des applications d’un texte juridique antécédent - et les interprétations n’est pas plus explicite [12].

De fait, l’enjeu précis de toute classification ne devrait s’entendre que pour les effets qu’une circulaire produit c’est-à-dire quant à son opposabilité (par l’administration) ou son invocabilité (par l’administré), or cette qualification dépend surtout de la jurisprudence...

à suivre...

...

Notes :

[1] Il est en effet à noter que si le numéro "NOR" est systématiquement relevé, le numéro interne et la référence de publication au JO ou au BO ne le sont pas : .

[2] Al. 3 de l’art. 1er, D. 8 déc. 2008.

[3] Exemple à ce jour : Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) - Taux - Travaux augmentant la surface de plancher - Remplacement des notions de surface de plancher hors œuvre nette (SHON) et de surface de plancher hors œuvre brute (SHOB) par celle de surface de plancher de la construction - Date de signature : 04-05-2012. Date de mise en ligne : 14-05-2012. V. par ailleurs, le site des impôts sur la documentation fiscale et les instructions (projets d’instructions ouverts à observations et instructions définitives) : portail impots.gouv.

[4] Ex. à ce jour : Fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France (FSRIF) au titre de 2012 - Date de signature : 04-05-2012. Date de mise en ligne : 18-05-2012.

[5] Ex. à ce jour : Nombre de places offertes aux examens professionnels pour l’avancement aux grades de technicien principal et de chef technicien du ministère chargé de l’agriculture - Date de signature : 07/05/2012 | Date de mise en ligne : 16/05/2012.

[6] Le modèle du moteur de recherche au Journal officiel peut-il être là transposé ?

[7] Il pourrait aussi être envisagé de signaler les destinataires ’indirects’ lorsque le contenu de la circulaire permet de les cibler distinctement.

[8] Sur ces circulaires serait alors apposé un timbre confirmant l’abrogation ou le retrait.

[9] En ajoutant la référence à l’arrêt correspondant par un lien...

[10] JO 1er mars 2011.

[11] Il n’est pas possible, en usant du moteur de recherche proposé sur le site, de dénombrer les circulaires pour lesquelles la ligne "instructions du gouvernement" comporte un " : oui".

[12] L’étude commencée sur ce thème et déjà annoncée à l’occasion d’autres articles risque bien de ne plus détenir de pertinence...

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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Dernière mise à jour le :
25 mai 2012
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