Eviter le "décrochage numérique" sur le territoire Proposition de loi : assurer l’aménagement numérique du territoire - (en ligne AN - 5 juillet 2012)

Le 10 juillet 2012, par Geneviève Koubi,

La proposition de loi visant à assurer l’aménagement numérique du territoire, adoptée par le Sénat en première lecture et transmise au début de ce mois de juillet à l’Assemblée nationale, retiendra-t-elle un jour l’attention ? Par delà les discours classiques relatifs à la compétitivité et à la performance économique des entreprises, le développement de l’aménagement numérique du territoire revêt une importance stratégique pour assurer de la continuité des moyens de communication comme de la maintenance des réseaux qui, indéniablement, contribuent au lien social.

Dès 2011, la question était posée du "décrochage numérique" des territoires ruraux, « dans lesquels les investissements sont a priori les moins rentables, [et qui] sont les plus exposés à ce risque d’élargissement de la fracture numérique » [1]. Si l’objectif est « d’assurer un véritable "haut débit pour tous", (d’) améliorer la mesure de couverture en téléphonie mobile et (de) rendre efficient le mode de déploiement choisi pour la couverture de notre territoire en très haut débit », encore faudrait-il s’en donner les moyens en contraignant tous les opérateurs à se déployer dans les zones blanches (n’étant couvertes par aucun d’eux) et les zones grises (couvertes par un seul, voire à la rigueur deux).

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L’article 1er de la proposition de loi visant à assurer l’aménagement numérique du territoire en signifie explicitement les enjeux : « L’aménagement numérique du territoire relève de l’intérêt général de la Nation. Il implique la création d’un réseau d’infrastructures permettant la fourniture d’un service de communications électroniques à haut et très haut débits aux entreprises, aux services publics comme aux particuliers. »

Cette affirmation n’est pas exclusivement de composante idéologique. Elle retraduit une prise de conscience collective quant à la dépendance du maintien du lien social à l’égard des technologies de l’information et de la communication, l’avènement de la société de l’information l’ayant ainsi préfigurée. Évidemment, tant l’État et les opérateurs que les collectivités territoriales se voient là directement impliqués. En ce qui concerne ces dernières, dans la première partie du Code général des collectivités territoriales (CGCT), le chapitre V du titre II (Dispositions propres à certains services publics locaux) du Livre IV sur les services publics locaux y est consacré : Réseaux et services locaux de communications électroniques. Dans ce chapitre, l’article L. 1425-2 en constitue l’élément central.

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Ainsi, après s’être penché sur "l’utilisation partagée des infrastructures établies ou acquises" et avoir exigé des entreprises de travaux concernées de s’appuyer sur les cartographies élaborées à leur propos [2], il apparaitrait nécessaire de donner à la notion de ’territoire numérique’ un contenu concret qui effacerait progressivement l’existence de ’zones blanches et grises’ comme, peut-être, l’idée de ’zones non rentables’. L’attention envers les usagers ou consommateurs, voire à terme les administrés-internautes, l’exigerait. Dès lors, les "schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique", qui ont pour objectif d’identifier les zones, d’engager "une stratégie de développement des réseaux" (à très haut débit) et de "favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l’investissement privé" n’auraient plus uniquement une ’valeur indicative’.

Toutefois, l’objectif de la "couverture numérique du territoire" se fragmente dans la délimitation des "zones" lesquelles se superposent, se croisent, s’interpénètrent et, pourtant, ne répondent pas aux mêmes régimes juridiques. Dans les textes juridiques relatifs aux communications électroniques et/ou numériques, la qualification de ces zones reste mesurée alors que les études menées à leur propos en multiplient les couleurs et les formes. La notion de "zone blanche" est pourtant prise en considération, notamment pour ce qui concerne le tarif de location des infrastructures mises à disposition pour les opérateurs de téléphonie mobile [3]. Ainsi, par exemple, dans cette proposition de loi, si l’emploi du mot "zone" est récurrent, leur qualification politique et sociale est peu relevée (ex. zones d’itinérance locale) - sauf lorsque la force du discours économique s’y insinue (ex. zones non rentables et zones rentables [4]).

Néanmoins, bien que relevant de politiques publiques spécifiques - par delà les analyses sociologiques -, la dissociation des zones urbaines/rurales, la délimitation des zones de montagne comme la prise en considération des zones d’activité ou d’aménagement commercial comme des services publics sont des constantes de l’approche développée par les pouvoirs publics en matière de communications électroniques et d’aménagement numérique.

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Si la proposition de loi était adoptée, l’article L. 1425-2 CGCT s’allongerait substantiellement afin de prendre en compte non seulement les progrès des applications technologiques mobiles mais encore les recompositions de l’administration et l’aménagement du territoire de la République quelque peu sous-tendues par une notion de ’territoire numérique’ à construire, la dématérialisation des relations administratives et des rapports sociaux en dépendant.

A cet article L. 1425-2 CGCT, créé par la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, s’ajouteraient alors quelques phrases et paragraphes supplémentaires.

Dans sa version actuellement en vigueur, cet article L. 1425-2 CGCT dispose :

« Les schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique recensent les infrastructures et réseaux de communications électroniques existants, identifient les zones qu’ils desservent et présentent une stratégie de développement de ces réseaux, concernant prioritairement les réseaux à très haut débit fixe et mobile, y compris satellitaire( [5]), permettant d’assurer la couverture du territoire concerné (D). Ces schémas , qui ont une valeur indicative ( [6]), visent à favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l’investissement privé. (A) / (C) / Un schéma directeur territorial d’aménagement numérique recouvre le territoire d’un ou plusieurs départements ou d’une région. Sur un même territoire, le schéma directeur est unique. Il est établi à l’initiative des collectivités territoriales, par les départements ou la région concernés ou par un syndicat mixte ou syndicat de communes, existant ou créé à cet effet, dont le périmètre recouvre l’intégralité du territoire couvert par le schéma, en prenant notamment en compte les informations prévues à l’article L. 33-7 du code des postes et des communications électroniques. (B) / Les personnes publiques qui entendent élaborer le schéma directeur en informent les collectivités territoriales ou groupements de collectivités concernés ainsi que l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes qui rend cette information publique (E). Les opérateurs de communications électroniques, le représentant de l’État dans les départements ou la région concernés, les autorités organisatrices mentionnées à l’article L. 2224-31 et au deuxième alinéa de l’article L. 2224-11-6 et les autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités concernés sont associés, à leur demande, à l’élaboration du schéma directeur. La même procédure s’applique lorsque les personnes publiques qui ont élaboré le schéma directeur entendent le faire évoluer. »

. Dans un premier temps, la proposition de loi y insèrerait à la fin du premier alinéa (emplacement visualisé ici par un A pâle : A), cette phrase : « Dans les six mois suivant leur approbation, une négociation se met en place en vue d’améliorer la couverture des territoires en téléphonie mobile de deuxième et troisième générations et en accès à internet à haut débit. » Mais, du fait d’un autre mouvement discursif, dans ce même alinéa, elle ferait suivre la première phrase d’une autre (dont l’emplacement est visualisé en D) : « Ils fixent par ailleurs le délai dans lequel doit s’opérer, sur le périmètre qu’ils couvrent, l’extinction du réseau haut débit fixe et son basculement intégral vers le réseau à très haut débit. Ce délai n’excède pas le 31 décembre 2025. »

Elle complèterait aussi le deuxième alinéa (visualisé ici par un B) par ces lignes : « Le schéma recense les engagements des opérateurs privés en matière d’investissement dans la réalisation de lignes de communications électroniques en fibre optique à très haut débit dans un délai de trois années. Ces opérateurs précisent l’intensité de déploiement de manière à en assurer la complétude. Ils s’engagent sur le volume de lignes construites jusqu’à proximité immédiate des logements et locaux professionnels et le pourcentage de foyers et d’entreprises, le calendrier de déploiement, année par année, et la cartographie précise des zones à couvrir sur cette période. Ces engagements sont accompagnés des justificatifs permettant d’assurer la crédibilité des informations fournies, notamment un plan d’entreprise, ainsi qu’une preuve de l’existence d’un financement approprié ou tout autre élément susceptible de démontrer la faisabilité de l’investissement envisagé par les opérateurs privés. Les engagements conformes aux dispositions du présent article donnent lieu à une convention entre les opérateurs privés et les collectivités et les groupements de collectivités concernés. Cette convention est annexée au schéma et transmise à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Les collectivités précisent pour chaque zone la nature de leurs engagements à l’égard des investisseurs privés. Chaque année, les opérateurs privés rendent compte de l’état d’avancement de leurs déploiements à la personne publique rédactrice du schéma, ainsi qu’à toute collectivité ou à tout groupement de collectivités concerné à l’initiative d’un réseau de communications électroniques en application de l’article L. 1425-1 sur le territoire constituant le périmètre du schéma. Quand elles sont conformes aux objectifs du schéma auquel elles se rapportent, les conventions signées avant la promulgation de la loi n° .... du ....... visant à assurer l’aménagement numérique du territoire demeurent applicables. Dans le cas contraire, elles sont mises en conformité dans un délai de six mois suivant l’adoption du schéma auquel elles se rapportent. »

De la même manière, un dernier alinéa viendrait compléter l’ensemble : « Les opérateurs privés et publics communiquent à la personne publique qui établit le schéma directeur l’ensemble des informations nécessaires, notamment celles mentionnées à l’article L. 33-7 du code des postes et des communications électroniques. »

Mais, aussi, une autre précision y serait aussi incluse, telle : « Après la première phrase du troisième alinéa, il est inséré une phrase ainsi rédigée : "L’autorité est également destinataire des schémas achevés." » (visualisée en E).

Dans le second mouvement, pour assurer de l’exploitation de la téléphonie mobile, il est prévu d’insérer dans ce même article L. 1425-2 CGCT, après le premier alinéa, un autre alinéa (visualisé en C) ainsi rédigé : « La personne publique chargée du schéma recense les besoins locaux en matière de couverture mobile, identifie des priorités et en informe les opérateurs mobiles. Elle recense également auprès des opérateurs mobiles les éventuelles difficultés qu’ils rencontrent dans le déploiement de leurs réseaux et, le cas échéant, leur transmet des propositions visant à faciliter ces déploiements. Ces propositions portent notamment sur l’accès aux points hauts et peuvent, le cas échéant, concerner la mise à disposition de sites aux opérateurs et leur adduction par un lien en fibre optique. »

Resterait à recomposer l’article en son ensemble...

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Retenant le principe selon lequel « tout abonné à un réseau fixe de communications électroniques doit être en mesure d’accéder à un débit minimal de 2 Mbit/s [7] », un travail de consolidation du Code s’imposera donc par la suite si la proposition de loi est aussi adoptée par l’Assemblée nationale.

En effet, l’établissement et l’exploitation d’infrastructures et de réseaux de communications électroniques semblent être situés sur un même terrain ; ainsi, la dissociation entre les réseaux - internet et téléphonie mobile - devrait encore être éclaircie...

Quelques incohérences pourraient ainsi être relevées tant à propos d’une appréhension des "services publics locaux" que dans les relations composées à partir des croisements entre les dispositions du Code général des collectivités territoriales et du Code des postes et des communications électroniques [8], - lesquelles, si elles concernent principalement les opérateurs, ne peuvent faire l’économie d’une réflexion sur le statut des usagers, consommateurs, clients...

Peut-être même deviendra-t-il nécessaire, pour prendre la mesure d’une recomposition numérique de l’aménagement du territoire, de revoir les codes concernés en leur ensemble !

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Post-Scriptum :

En fin de compte, l’Assemblée nationale n’a pas retenu la proposition de loi et l’a rejetée le 22 novembre 2012. V. Gk, « L’aménagement numérique du territoire toujours en attente... ».

Notes :

[1] NB : la proposition de loi originelle fut déposée le 17 novembre 2011.

[2] V. Circ. 16 août 2011 relative à la mise en œuvre du programme national très haut débit et de la politique d’aménagement numérique du territoire, - comm. G. Koubi, in. JCP A. 2011, n° 38, sept., Ét. 2300 : « Aménagement numérique des territoires : la mise en œuvre d’un programme sans relief ».

[3] Un arrêté devant intervenir chaque année pour fixer ce tarif.

[4] V. par ex. art. 10 de la proposition de loi.

[5] L’expression ici signalée en vert foncé serait remplacée par celle-ci : « qu’ils soient fixes comme mobiles, y compris satellitaires, à haut débit comme à très haut débit ».

[6] Les termes en vert foncé seraient supprimés.

[7] ... avant le 31 décembre 2013 et 8 Mbit/s avant le 31 décembre 2015. - art. 8 de la proposition de loi. Est envisagé à la date du 31 décembre 2015 un basculement intégral vers le réseau à très haut débit.

[8] V. par ex. art. 6 de la proposition de loi dans ses dispositions relatives au « projet de répartition entre les zones qui seront couvertes selon le schéma de l’itinérance locale et celles qui seront couvertes selon le schéma du partage d’infrastructures, [au] projet de répartition des zones d’itinérance locale entre les opérateurs, ainsi qu’[au] projet de calendrier prévisionnel de déploiement des pylônes et d’installation des équipements électroniques de radiocommunication. »

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Pr. Geneviève Koubi

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