La politique pénale, objet d’une circulaire ... en l’attente d’une loi nouvelle. Circ. 19 sept. 2012, Politique pénale - Garde des sceaux.

Le 22 octobre 2012, par Geneviève Koubi,

C’est donc au Journal officiel du 18 octobre 2012 qu’a été publiée la circulaire de politique pénale dont les différentes versions avaient fait l’objet d’informations partielles durant l’été 2012 - avant qu’elle ne soit arrêtée en septembre 2012. De ce fait, il n’était peut-être pas absolument nécessaire de la mettre en ligne sur le site géré par Légifrance concernant les circulaires et instructions applicables.

La circulaire du 19 septembre 2012 de politique pénale du Garde des sceaux "clarifie" les orientations, souvent exprimées en termes d’engagements, que le gouvernement entend suivre en la matière. Elle retrace « les nouvelles modalités de relations entre la chancellerie, les procureurs généraux et les procureurs de la République » et demande son respect par les magistrats afin que l’action menée soit « lisible et harmonisée sur l’ensemble du territoire national » [1].

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La circulaire de politique pénale du 19 septembre 2012 annonce de prochaines évolutions des codes concernés (code pénal et code de procédure pénale notamment), le cadre normatif dans lequel elle s’insère ayant "vocation à être prochainement modifié". Ainsi, par exemple, « Une modification de la rédaction de l’article 30 du code de procédure pénale qui, dans la version issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, confiait au garde des sceaux la conduite directe de l’action publique jusqu’alors réservée aux membres du parquet devra intervenir pour restituer à la fois au garde la responsabilité d’animer la politique pénale, et au parquet le plein exercice de l’action publique afin de mettre ainsi en cohérence la loi et la nouvelle pratique. »

Si l’enjeu est de réaffirmer la séparation des pouvoirs, si la référence au "droit", - droit en vigueur, droit applicable - demeure essentielle, l’engagement pris par le ministre de la justice dépasse les formules législatives et réglementaires. Certes, il est signifié que, « au-delà de la seule qualification juridique des faits et dans le cadre de l’exigence d’individualisation des décisions prises à toutes les étapes de la procédure pénale, il appartient aux magistrats d’apprécier la réalité des faits qui leur sont soumis, le contexte et les circonstances de leur commission », et plus encore, qu’il « appartient aux magistrats du ministère public de mener à bien leurs missions dans le respect de l’intérêt général ». Mais il s’agit surtout de rappeler que « conformément à l’engagement du Président de la République, et afin de mettre fin à toute suspicion d’intervention inappropriée du ministre de la justice ou d’un autre membre de l’exécutif dans l’exercice de l’action publique », aucune instruction individuelle n’a été adressée aux magistrats du parquet depuis l’entrée en fonction du ministre de la justice - et ne le sera désormais.

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1, Le principe retenu en ce qui concerne les rapports entre les sphères politiques et judiciaires s’exprime en deux temps : "instructions générales et impersonnelles / absence d’instructions individuelles". Il invite à prendre en compte la recherche de « responsabilisation institutionnelle de chacun des acteurs de la politique pénale et de l’action publique ».

Ce retour du terme de "responsabilisation" dans les langages administratifs n’est pas anodin [2]. En même temps, une petite pique à l’égard des précédents titulaires de la fonction de Garde des sceaux se glisse dans le propos : « Les instructions ne porteront donc plus sur un dossier individuel, de manière à rompre avec les pratiques antérieures sur ce point. » [3] De la même manière, une incise spécifique doit être relevée quant aux limites de la notion de "dialogue" - très souvent alléguée de nos jours - : « demander des conseils, dialoguer ne signifie pas transférer à d’autres la responsabilité d’une décision à prendre. »

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Le ministre de la justice a pour tâche de « définir la politique pénale aux travers d’instructions générales », il revient aux magistrats du parquet d’exercer l’action publique en toute impartialité. Cette intention serait confortée par le mode de nomination prévu, dans une prochaine loi, qui doit confirmer « l’impossibilité de passer outre à un avis négatif du Conseil supérieur de la magistrature », car il est nécessaire de pouvoir « mener une action publique efficace, cohérente à l’impartialité renforcée » [4]. Néanmoins, en attendant cette loi future, « la politique pénale et l’action publique au nom de l’État [devant] reposer sur un fonctionnement institutionnel parfaitement structuré à la fois dans ses objectifs, dans la répartition des attributions et dans ses méthodes de travail », quelques précisions s’imposaient.

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Si le ministre de la justice définit la politique pénale, il le fait en fixant des orientations générales et impersonnelles. Celles-ci doivent être précisées par la suite, parfois « en fonction de thématiques ou contentieux particuliers », d’autres fois « en fonction de problématiques spécifiques liées au contexte géographique de certains ressorts » [5] Ces explications contrediraient quelque peu l’idée initiale inhérente aux formes d’une orientation générale s’il n’y avait cette proposition selon laquelle les instructions générales répondent à « un souci de bonne administration de la justice ou de cohérence de la politique pénale : instruction générale ne signifie pas instruction à portée nationale pour tout le territoire, mais instruction impersonnelle ». Cette mise en garde permet donc au ministre de la justice de « donner des instructions de politique pénale spécialisées par domaine (délinquance financière, stupéfiants, environnement, santé publique, mineurs délinquants, lutte contre le racisme, la xénophobie, le négationnisme, lutte contre le terrorisme...), par territoire (zone frontalière, délinquance de quartier, lutte contre les organisations criminelles dans telle région, etc.) ou par événement (grande manifestation, jeux Olympiques, migrations touristiques d’été, conflits sociaux...). Il en va de même dans l’hypothèse d’accidents collectifs où la cohérence des investigations et l’intérêt des victimes commanderaient un regroupement des procédures, voire la saisine d’un pôle. »

La bonne administration de la justice et la cohérence de la politique pénale expliquent aussi la nécessité d’organiser les circuits d’information de la chancellerie. Cette dernière doit recevoir toutes informations à propos "des procédures les plus significatives". De ce fait, « une attention toute particulière doit être notamment portée à l’égard des procédures sur lesquelles la position de la ministre est susceptible d’être sollicitée au plan des principes et du commentaire législatif ainsi que sur celles nécessitant l’affectation de moyens aux juridictions. » Le procureur général qui est responsable de la mise en œuvre cohérente des orientations générales sur son ressort dispose pour cela « - des outils de suivi statistique, souvent élaborés à partir des outils nationaux, qui permettent de disposer d’une approche plus fine et de suivre les orientations propres des procureurs généraux ; - du rapport annuel de politique pénale qui donne aux procureurs généraux l’occasion de demander un compte rendu sur les priorités régionales qu’ils ont définies, et qui permet d’avoir une vision globale de la situation et des préoccupations des parquets du ressort ; - de son pouvoir d’inspection issu de l’article R. 312-68 du code de l’organisation judiciaire. »

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2, Les principes directeurs guidant la nouvelle politique pénale sont agencés autour de termes propres aux discours coercitifs dans les sociétés démocratiques contemporaines : "fermeté (notamment en cas de récidive), efficacité dans la lutte contre la délinquance, respect des droits". Il n’est pas là précisé s’il s’agit principalement des droits de la défense, cela ne le sera que par la suite, presque trop brièvement tant l’accent sera mis sur la situation de la victime.

Ces principes directeurs sont au nombre de sept ; ils ont pour but général de signifier aux magistrats que chaque réponse pénale doit tenir compte du contexte, de la gravité des faits, de la personnalité du mis en cause, de ses parcours...

. individualisation des décisions - « Toute décision doit être individualisée, même dans les contentieux répétitifs (circulation routière, vol à l’étalage...) qui peuvent donner lieu à des documents de référence. » Les décisions doivent être prises « en considération des éléments de fait, du contexte et de la personnalité des mis en cause. »

. intervention en temps utile - Les réponses pénales doivent intervenir "dans un temps utile" : « la réponse pénale, pour être lisible, adaptée et efficace, ne doit être ni précipitée ni trop lente. » Mais aussi la suite pénale ainsi donnée doit être "la plus adaptée possible à la situation". La sanction devrait alors favoriser "la compréhension de la peine" et permettre des "mesures de nature à promouvoir la réinsertion du condamné".

. attention portée aux victimes d’infractions - La logique de la victimisation est maintenue. L’attention particulière portée à la situation des victimes doit se réaliser « dans le souci de procurer un accompagnement opérationnel effectif » avant, pendant et après le procès. Accueil et écoute dès le dépôt de plainte sont exigés. Ainsi, « chaque tribunal de grande instance devra être doté d’un bureau d’aide aux victimes (BAV) qui donnera lieu à l’établissement d’une convention entre une association porteuse du projet et les chefs de juridiction... » Tout ceci suppose encore de veiller à "la pertinence de la réponse pénale".

. respect des droits de la défense - Il est rappelé, sans plus, et il est assorti de ’conseils’. Il est pourtant fondamental !

. direction effective des officiers de police judiciaire - Des réunions régulières des officiers de police judiciaire doivent avoir lieu afin de leur livrer « les informations nécessaires sur les suites données, par les juridictions, aux procédures qu’ils ont menées, tant de manière globale que sur celles qui revêtent un caractère particulier ».

. recours à l’incarcération lorsque toute autre sanction est inadéquate - « Le recours à l’incarcération doit répondre aux situations qui l’exigent strictement ». Référence est faite à la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire [6]. Par ailleurs, il est demandé aux acteurs principaux des politiques pénales de « veiller à ce que, avant toute mise à l’écrou et sauf impératif d’incarcération immédiate, toute peine d’emprisonnement, et plus particulièrement les peines anciennes ou inférieures à six mois d’emprisonnement, fassent l’objet d’un réexamen par le magistrat du parquet afin que soit à nouveau envisagée l’exécution de la peine sous une modalité adaptée. Cela est en effet une condition essentielle pour rendre efficace la peine prononcée sans obérer les chances de réinsertion de la personne condamnée. » ... Ne serait-ce que pour éviter d’ajouter à la surpopulation carcérale...

. spécialisation de la justice des mineurs - Le principe « doit être mis en œuvre dans tous les cadres procéduraux. En ce domaine, l’exigence d’individualisation des décisions s’applique avec une acuité encore supérieure. Enfin, le traitement de la délinquance des mineurs doit garantir la continuité de leur prise en charge, facteur essentiel de leur évolution. »

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Il y a beaucoup de répétitions. La clarification annoncée n’est pas établie...

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Chacun enregistrera ce qui lui paraît le plus novateur. Certains retiennent les aménagements de peine, d’autres relèvent la fin du tout-carcéral, quelques-uns insistent sur la question de la situation des victimes, quelques-autres soulignent la prise en considération des mineurs, etc.

Quant aux mots qui pourraient clairement signifier les changements attendus, lesquels sont-ils ?

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Notes :

[1] NB : Deux autres circulaires, de même date, concernant d’une part les rapports que le gouvernement voudrait entretenir avec les collectivités régionales et, d’autre part le remaniement des utilisations informatiques dans les administrations ont été mises en ligne plus rapidement. Il s’agit de la circulaire du Premier ministre du 19 septembre 2012 portant déclaration commune Etats-Régions du 12 septembre 2012 pour le redressement économique (quinze engagements pour la croissance et l’emploi) et la circulaire du 19 septembre 2012 relative aux orientations pour l’usage des logiciels libres dans l’administration (série de recommandations quant à leurs utilisations). Toutes deux ont été mises en ligne le 21 septembre 2012.

[2] De fait, les premières circulaires qui y faisaient référence datent des premiers temps de l’alternance gouvernementale dans les années 1980.

[3] V. Dans le dossier de presse présentant la circulaire, le 19 septembre 2012, il est signalé que « les instructions individuelles ont eu un coût, elles ont miné la confiance dans l’institution et l’image de la Justice. »

[4] V. Circ. du 31 juillet 2012 relative à la transparence des propositions de nomination à des postes de procureur général et de magistrats du parquet général à la cour de cassation,d’inspecteur général et d’inspecteurs généraux adjoints des services judiciaires, de procureurs généraux près une cour d’appel et de substitut chargé du secrétariat général d’une juridiction.

[5] Des exemples sont cités dans le dossier de presse du 19 sept. 2012 quand il s’agit de « définir des politiques pénales spécialisées (exemples : dépêche du 27 juin sur les actes à caractère raciste ou antisémite ou dépêche du 3 août sur les armes), territoriale (exemple : dépêche sur la situation à Marseille), pour un évènement (exemple : dépêche du 22 juin relative à la sécurité sur le Tour de France), une question juridique (exemple :dépêche du 6 juillet sur le placement en GAV des étrangers en séjour irrégulier ou dépêche du 7 août faisant suite à la promulgation de la nouvelle loi sur le harcèlement sexuel) ou appuyer une politique publique (exemple : dépêche du 21 août sur la mise en place des zones de sécurité prioritaires). »

[6] Art. 132-24 du code pénal : « Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur. Lorsque la juridiction prononce une peine d’amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction. / La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions. / En matière correctionnelle, en dehors des condamnations en récidive légale prononcées en application de l’article 132-19-1, une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ; dans ce cas, la peine d’emprisonnement doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l’objet d’une des mesures d’aménagement prévues aux articles 132-25 à 132-28. »

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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