- Changer la Constitution pour ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ? Rapp. inf. n° 489, Ass. nat. (2012-2013), Implications de la ratification de la Charte européenne des langues régionales.... .... ....

Le 12 mars 2013, par Geneviève Koubi,

La question des "langues régionales ou minoritaires" est revenue, sans tambour médiatique, sur le devant de la scène politique en France. La raison première de l’étude réalisée par la commission des lois et dont le rapport a été déposé le 12 décembre 2012 sur les implications constitutionnelles d’une ratification par la France de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires se rattache à des préoccupations électoralistes. Si « la commission des Lois a estimé qu’il était utile, en ce début de législature, de faire un nouveau point sur le sujet et de rouvrir le débat juridique » - et politique -, c’est en vue d’une éventuelle révision de la Constitution... - pour donner corps à une "promesse de campagne" du Président de la République [1].

Bien qu’elle n’ait pas été ratifiée, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du 5 novembre 1992 a bel et bien été signée par la France le 7 mai 1999. Aussi, c’est en s’emparant encore une fois de l’article 75-1 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle de 2003 qui actait d’une recomposition décentralisée de la République, que le problème a pu être de nouveau soulevé. Cet article dispose : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ». Or le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-130 QPC du 20 mai 2011, Mme Cécile L. et autres n’a pas estimé que cette disposition revêtait une qualité normative assurée en son considérant 3 : « Considérant qu’aux termes de l’article 75-1 de la Constitution : "Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France" ; que cet article n’institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit ; que sa méconnaissance ne peut donc être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution ».

Pour autant, dès sa première phrase, le rapport cherche à repositionner dans le débat parlementaire - plus que dans l’espace juridique - non la question des langues minoritaires, la France n’en admettant pas la problématique au vu du principe constitutionnel "d’unité et d’unicité du peuple français" [2], mais celle des langues régionales et de ces seules langues : « La question de la place des langues régionales dans notre République est, toujours aujourd’hui, d’actualité, faute de consensus politique sur la réponse à lui apporter ».

Ce rapport comporte deux volets. Le premier est formé par la transcription de débats suscités par la Commission des lois elle-même, de débats qui, organisés par la Commission, entre chercheurs et experts favorables à la ratification de la Charte, se sont tenus à l’occasion d’une Table ronde en novembre 2012. Le second est composé de descriptions. Il repose sur des éléments constatatifs : tableau de la Charte et de son suivi ; explicitation de la position de la France face aux dispositifs de la Charte avec le rappel des rapports rendus sur les langues régionales par des parlementaires ou autres experts, des avis émis par des organes consultatifs, des discours prônant la reconnaissance des langues régionales, des propositions de loi déposées en ce sens ; présentation de la décision du Conseil constitutionnel du 15 juin 1999 sur la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires [3] ; comparaison avec d’autres États qu’ils aient ou non signé et ratifié la Charte ; etc.

Manque une analyse sur les implications d’une ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du 5 novembre 1992...

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Des stipulations de cette Charte, on relèvera les définitions données à l’article 1 : « Au sens de la présente Charte : /a. par l’expression "langues régionales ou minoritaires", on entend les langues : //i. pratiquées traditionnellement sur un territoire d’un État par des ressortissants de cet État qui constituent un groupe numériquement inférieur au reste de la population de l’État ; et // ii. différentes de la (des) langue(s) officielle(s) de cet Etat ; elle n’inclut ni les dialectes de la (des) langue(s) officielle(s) de l’Etat ni les langues des migrants ; /b. par "territoire dans lequel une langue régionale ou minoritaire est pratiquée", on entend l’aire géographique dans laquelle cette langue est le mode d’expression d’un nombre de personnes justifiant l’adoption des différentes mesures de protection et de promotion prévues par la présente Charte ; /c. par ’langues dépourvues de territoire’, on entend les langues pratiquées par des ressortissants de l’État qui sont différentes de la (des) langue(s) pratiquée(s) par le reste de la population de l’État, mais qui, bien que traditionnellement pratiquées sur le territoire de l’Etat, ne peuvent pas être rattachées à une aire géographique particulière de celui-ci. ». Ainsi que les obligations signifiées à l’article 2 (engagements) : « 1. Chaque Partie s’engage à appliquer les dispositions de la partie II à l’ensemble des langues régionales ou minoritaires pratiquées sur son territoire, qui répondent aux définitions de l’article 1. 2. En ce qui concerne toute langue indiquée au moment de la ratification, de l’acceptation ou de l’approbation, conformément à l’article 3, chaque Partie s’engage à appliquer un minimum de trente-cinq paragraphes ou alinéas choisis parmi les dispositions de la partie III de la présente Charte, dont au moins trois choisis dans chacun des articles 8 et 12 et un dans chacun des articles 9, 10, 11 et 13. »

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Le Conseil constitutionnel avait, dans sa décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999 estimé que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ne pouvait, au vu des principes d’unicité du peuple français, d’indivisibilité de la République et d’égalité des citoyens, être ratifiée : « la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, en ce qu’elle confère des droits spécifiques à des "groupes" de locuteurs de langues régionales ou minoritaires, à l’intérieur de "territoires" dans lesquels ces langues sont pratiquées, porte atteinte aux principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi et d’unicité du peuple français ». Or, pour quelques-uns des dispositifs qu’elle comporte, le Conseil constitutionnel avait fait remarquer que différentes lois existantes en assuraient, en quelque sorte, l’application : parmi les engagements souscrits par la France, « la plupart, au demeurant, se bornent à reconnaître des pratiques déjà mises en œuvre par la France en faveur des langues régionales ». On pouvait en déduire que la ratification formelle devenait alors inutile [4].

Cette interprétation ne peut prévaloir dès lors que l’intention est d’honorer une signature, surtout en tenant compte des modifications constitutionnelles intervenues depuis 1999 - et elles ne sont pas des moindres, notamment à l’échelle des collectivités territoriales - et du contexte européen et international - des conventions ayant été signées sur d’autres thèmes et nécessitant, d’une certaine manière, une mise en cohérence des textes juridiques et instruments internationaux. L’enjeu n’est donc pas de "neutraliser la décision de 1999" [5] en proposant une révision de la constitution, mais d’envisager une ratification de la Charte en son contexte actuel [6].

Pour ce faire, si l’on suit littéralement l’argumentation initiale du Conseil constitutionnel, une révision constitutionnelle est nécessaire. Pourtant, en retenant que le Conseil constitutionnel a pu remarquer que des lois antécédentes ont pu circonscrire le champ d’une reconnaissance des seules langues régionales, il apparaît qu’une loi ’ordinaire’ relative aux langues régionales pourrait interférer. Mais, dans ce rapport pour une éventuelle ratification par la France de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, l’idée qu’"une loi qui définirait un statut des langues régionales pourrait encourir le ... reproche d’inconstitutionnalité", retient l’attention. Ce serait le cas effectivement s’il s’agissait de fixer un statut à ces langues alors que celui-ci est déjà arrêté par la Constitution au titre de l’article 75-1 et que l’article 2 dispose par ailleurs : « La langue de la République est le français ». Un statut autre que l’appartenance au ’patrimoine de la France’ est-il indispensable pour faire vivre une langue ? Un statut ne contreviendrait-il pas à la nature intrinsèque de toute langue ? Ne figerait-il pas ces langues dans un académisme forgé par l’État ? Quel serait alors ce ’statut’ ?

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La perspective adoptée reste centrée le texte constitutionnel. L’objectif serait-il d’introduire dans la Constitution des formules que l’ont trouve dans bien d’autres lois fondamentales telles ’langue officielle’, ’langue officielle de l’État’, ’langue nationale’, ’langue d’État’, ’langue commune’, ’langue de communication’ ou autres [7] ? L’idée directrice du rapport est de tracer un cadre constitutionnel afin de permettre, par la suite, l’élaboration d’une loi portant statut des langues régionales, les éléments qui y seraient alors intégrés retraduiraient les préoccupations quant à la réception des langues régionales, notamment dans les espaces publics.

Le statut des langues régionales à venir par la suite reposerait ainsi sur le "recensement des dispositions existantes ou des pratiques en vigueur favorisant l’usage des langues régionales" : « Car, à l’heure actuelle, les démarches entreprises ici ou là en faveur du bilinguisme se heurtent à une incertitude juridique, faute de règles explicites en la matière, mais aussi, et par voie de conséquence, à un accueil très variable de la part des tribunaux, certains validant, d’autres annulant les initiatives prises, par exemple en matière de signalisation routière bilingue. Les hésitations sur la validité des livrets de famille en français et dans une langue régionale illustrent également cette insécurité, à laquelle il importe de remédier rapidement car elle freine le développement de nos langues régionales, cette richesse nationale qu’il nous appartient de faire fructifier. » [8]

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Donc, dessinant déjà le contenu d’une loi ’simple’ éventuelle, dans son rapport, la Commission des lois évoque la possibilité de « compléter l’article 2 pour y insérer une référence aux langues régionales » ou la création d’un nouvel article, un « 53-3 qui (...) autoriserait la France à ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires telle qu’interprétée dans la déclaration jointe à sa signature » [9], ou bien pour ne pas créer de nouvel article, « insérer cette nouvelle disposition à l’article 75-1 » [10]. En fait, dans la mesure où les rapporteurs semblent admettre le terme immobilisateur de ’patrimoine’ utilisé dans l’article 75-1 [11], les perspectives envisagées sont inévitablement étroites.

D’autres propositions de modification du texte constitutionnel pourraient être alignées. D’abord en des formulations plus ouvertes comme par exemple : "les langues régionales sont reconnues comme partie intégrante de la culture nationale" ; ensuite, en des précisions sur les "langues en usage", et notamment en attribuant au législateur le pouvoir de décider du caractère officiel de ces langues en certaines parties du territoire - à côté de la langue nationale - ; ou bien, en reconnaissant l’existence de ’langues des collectivités territoriales (régionales)’ ou de ’langues de statut spécial’ ; etc. [12]

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Outre le fait que la proposition de réflexion sur une ratification de la Charte conduit à une contestation de la décision du Conseil constitutionnel du 15 novembre 1999 [13], la jonction entre la proposition de dispositions nouvelles de nature constitutionnelle et l’éventuel contenu d’une loi ordinaire qui en formerait l’application accroît l’incertitude non pas quant à la nécessité d’une révision de la Constitution, mais plutôt quant aux orientations politiques que le recommencement de la discussion à ce propos laisse supposer...

Notes :

[1] Expression utilisée dans le rapport... Cours concerné : Droit et diversité culturelle.

[2] Cons. const. n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

[3] Signalant dans une brève liste, les clauses de la Charte non conformes à la Constitution.

[4] V. les engagements de la France conformes à la Constitution, in rapp. .pdf p. 48-49.

[5] Formule employée par un des intervenants à la table ronde sur les implications constitutionnelles d’une ratification par la France de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du 29 novembre 2012, p. 15 du rapport .pdf.

[6] Ce que le Conseil constitutionnel a peut-être quelques difficultés à reconnaître, ne serait-ce que par référence à la décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l’expansion de la laïcité, à propos des limites régionales du droit républicain - système de droit dont la laïcité est au cœur.

[7] Ce, sans même faire état des dispositions qui concernent la langue des actes et documents officiels ou des procès ou qui rendent compte de distinctions entre langues parlées et langues écrites, entre l’oralité et l’écriture, ou encore qui situent la forme d’écriture de la langue

[8] Rapp., .pdf, p. 7.

[9] Suscitant alors une réflexion sur la distinction entre déclaration interprétative et réserve non pas seulement en droit international, mais en droit interne, toute réserve empêchant une ratification.

[10] Lire les interventions à la table ronde sur les implications constitutionnelles d’une ratification par la France de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du 29 novembre 2012, pp. 9-26 du .pdf.

[11] Pour preuve, cette remarque lors de la table ronde pour compléter « l’article 75-1, qui reconnaît les langues régionales comme un élément du patrimoine de la France, par une formulation de ce type : "Pour assurer la protection de ce patrimoine, la France adhère aux objectifs et met en œuvre les principes de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires" ».

[12] Toutes les expressions signalées là entre guillemets anglais sont tirées de constitutions étrangères, que celles-ci soient ou non encore en vigueur.

[13] Par ex., cette intervention lors de la table ronde du 29 novembre 2012 : « La Charte n’est pas une fin en soi : elle n’est qu’un moyen pour renforcer la situation des langues régionales en France et en assurer la pérennité. Aucune des dispositions qui y figurent ne donne d’ailleurs à notre pays des compétences qu’il n’aurait pas déjà. La Charte n’est au centre de cette discussion que parce que le Conseil constitutionnel en a fait une interprétation manifestement erronée, l’estimant contraire à la Constitution. Or, aucune de ses dispositions ne porte atteinte aux principes d’égalité des Français ou d’indivisibilité de la République. La Charte ne vise nullement à donner des droits collectifs à des groupes particuliers. Elle n’impose pas le recours aux langues régionales dans la vie publique et considère celles-ci – de même que l’article 75-1 de la Constitution – comme un patrimoine culturel que les États européens doivent entretenir, promouvoir et développer... ».

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Pr. Geneviève Koubi

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