Droit du service public A la recherche d’un cadre juridique pour les services sociaux d’intérêt général…

Le 6 mai 2008, par Geneviève Koubi,

Quel cadre juridique européen pour les services sociaux d’intérêt général ? Telle est la question à laquelle devait répondre le Conseil économique et social sur le rapport de F. Pascal.

...

Les services sociaux d’intérêt général (SSIG) [1] ne sont pas encore formellement reconnus dans le droit de l’Union européenne alors qu’ils sont appelés à jouer un rôle essentiel en matière de cohésion sociale. Ils constituent un des modèles de résistance à l’emprise toujours plus grandissante du « marché » dans les modes d’intervention des pouvoirs publics dans les rapports sociaux.

L’avis du Conseil économique et social saisit ainsi l’occasion de la présidence française de l’Union européenne à partir du 1er juillet 2008 pour susciter une réflexion sur ces services. Le principal enjeu est de les faire reconnaître dans le cadre d’une Union européenne dont les accents sociaux demeurent singulièrement faibles.

Remarquant combien les associations se sont investies dans ce secteur pour remédier à l’indifférence des Etats [2], le Conseil économique et social regrette que les pouvoirs publics français n’aient pas tenu compte des « missions de service public » qu’elles prenaient en charge pour tout un ensemble de prestations et de soutiens à diverses catégories de personnes. Il insiste sur le fait que les lois ont préféré user du vocable « mission d’intérêt général et d’utilité sociale » — ce qui a permis au juge administratif de dénier aux associations une relative institutionnalisation juridique de leur rôle essentiel pour la cohésion sociale. Le Conseil économique et social fait aussi remarquer que la constitution de services publics dans ce cadre n’a jamais conduit à l’institution de « monopoles », prenant ici appui sur la coexistence entre secteurs public et privé hospitaliers [3]. Mais encore, le flou juridique qui entoure la notion d’obligations de service public dans le rapport incertain qu’elle entretient avec la notion de « mission d’intérêt général » attire son attention [4]. Toutefois, reprenant la rhétorique maintenant classique en la matière, il souligne plus particulièrement la situation des « personnes vulnérables » – au risque, une fois de plus, de resserrer la notion de service public autour de la situation de certaines catégories de personnes désignées à partir de leur fragilité personnelle ou de leur précarité sociale [5].

Conduit à évaluer la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur [6], il ne peut que relever les ambiguïtés de la distinction entre services économiques et services non économiques qui parcourt l’ensemble du droit communautaire pour tout ce qui concerne les services d’intérêt général. Il rappelle alors l’opposition du Parlement européen à une introduction des services de santé et d’aide sociale dans le cadre de la directive [7].

Les services de santé et les services sociaux ne sont pas des services d’intérêt économique général (SIEG). Pourtant, la Cour de justice des communautés européennes considère que toute activité de prestation (biens ou services) est une activité économique. La seule qualification « sociale » ne suffit donc pas à sortir une activité de ce champ.

En fait, l’article 2 de la directive exclut certains types de services de son champ d’application dont : - les services d’intérêt général non économiques ; - les services financiers et fiscaux ; - les services et réseaux de communications électroniques ; - les services de transports ;- les services de soins de santé ;- les services audiovisuels, radiophoniques et cinématographiques ; - les activités participant à l’exercice de l’autorité publique ; et - les services sociaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoins

Une réponse claire et nette à la question « Quel cadre juridique européen pour les services sociaux d’intérêt général ? » n’a pas pu être donnée.

En effet, les notions d’entreprise et d’activité économique se révèlent floues et assez extensives alors même qu’elles génèrent bien des exceptions et dérogations pour toute une série d’aides pouvant être offertes par les collectivités publiques. De plus, le refus d’une prise en considération de l’existence de « services sociaux » dans les Etats membres de l’Union européenne ne peut être indéfiniment reconduit. Ainsi, est-il demandé que soient clarifiés le cadre d’action et les modes d’organisation de services sociaux d’intérêt général afin que leur place dans la construction européenne soit enfin reconnue formellement.

Au plan national, une circulaire du 22 novembre 2007 [8] du directeur de cabinet du Premier ministre, adressée aux directeurs de cabinet des membres du gouvernement, signalait que la transposition « n’est pas exclusivement de nature juridique : aux côtés d’autres chantiers ouverts par le gouvernement, [elle] constitue une opportunité supplémentaire pour simplifier les procédures, diminuer les charges qui pèsent sur les entreprises, moderniser l’économie et développer la croissance et l’emploi ». Le discours récurrent de la Réforme de l’Etat s’y glisse sans difficultés. Le Conseil économique et social ne peut en dépasser les données. Seules quelques recommandations, disposées autour de la notion de « régulation » [9], ont été esquissées pour une transposition de la directive en droit français. Ces recommandations ne prennent pas fondamentalement appui sur le Rapport d’information du Sénat du 8 février 2008 : Où en est la transposition de la « directive services » ?. Elles invitent plus sûrement le Gouvernement à s’engager résolument dans un dialogue avec les partenaires sociaux [10] ; la question cruciale des services sociaux d’intérêt général ne peut être résolue sans leur participation aux débats…

Resterait-il donc à attendre que l’été arrive pour savoir si cet avis retiendra l’attention du Gouvernement ?

Voir en ligne l’avis sur les SSIG

Notes :

[1] V. définitions et cadrages, p. 9 et suiv.

[2] p. 22 et suiv.

[3] p. 23.

[4] p. 35-36.

[5] p. 24 et suiv. ; v. aussi la liste des SSIG en France, p. 11.

[6] JO L 376 du 27/12/2006, p. 36. Etant retenu que l’objectif principal de cette directive est le développement du marché intérieur des services.

[7] V. Résolution du Parlement européen du 14 mars 2007 sur les services sociaux d’intérêt général dans l’Union européenne – de même que sa résolution du 27 septembre 2006 sur le Livre blanc de la Commission sur les services d’intérêt général.

[8] non publiée ; citée par le Rapport d’information du Sénat, 8 février 2008.

[9] V. aussi, J.-A. Mariotti, Aménagement du territoire, services publics et services au public, La doc. fr., coll. Avis et rapports du Conseil économique et social, 2005.

[10] p. 32-33.

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Pr. Geneviève Koubi

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