Dispositions, positions, positionnements du rapporteur public en instance. Diversions autour de : CE sect., 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues, req. n° 352427.

Le 23 juin 2013, par Geneviève Koubi,

C’est en tenant compte des analyses de Nicolas Hervieu, dans son article : « Droit à un procès équitable (Art. 6 CEDH) : Le rapporteur public français finalement sauvé des eaux européennes », et en rappelant l’initiative de Serge Slama pour une « Journée de réflexion des blogs juridiques sur le rapporteur public », que l’arrêt du Conseil d’État du 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues (req. n° 352427) est ici signalé pour information [1].

Ne se penchant pas là sur l’objet même du litige, le fonctionnement d’un centre de stockage de déchets en rapport avec les dispositions relatives aux autorisations délivrées aux installations classées pour la protection de l’environnement, ce que Droit cri-TIC en retire ne concerne que la question relative au "rapporteur public" [2].

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Dans cet arrêt, ce sont donc les considérants 2 à 9 qui focalisent l’attention [3] :

« 2. Considérant que l’article L. 5 du code de justice administrative prévoit que "l’instruction des affaires est contradictoire" ; qu’aux termes de l’article L. 7 de ce code : "Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent" ;

3. Considérant que les règles applicables à l’établissement du rôle, aux avis d’audience et à la communication du sens des conclusions du rapporteur public sont fixées, pour ce qui concerne les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, par les articles R. 711-1 à R. 711-3 du code de justice administrative ; que l’article R. 711-2 indique que l’avis d’audience mentionne les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public ; que le premier alinéa de l’article R. 711-3 du même code dispose que "si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne" ;

4. Considérant que le principe du caractère contradictoire de l’instruction, rappelé à l’article L. 5 du code de justice administrative, qui tend à assurer l’égalité des parties devant le juge, implique la communication à chacune des parties de l’ensemble des pièces du dossier, ainsi que, le cas échéant, des moyens relevés d’office ; que ces règles sont applicables à l’ensemble de la procédure d’instruction à laquelle il est procédé sous la direction de la juridiction ;

5. Considérant que le rapporteur public, qui a pour mission d’exposer les questions que présente à juger le recours sur lequel il conclut et de faire connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient, prononce ses conclusions après la clôture de l’instruction à laquelle il a été procédé contradictoirement ; que l’exercice de cette fonction n’est pas soumis au principe du caractère contradictoire de la procédure applicable à l’instruction ; qu’il suit de là que, pas plus que la note du rapporteur ou le projet de décision, les conclusions du rapporteur public - qui peuvent d’ailleurs ne pas être écrites - n’ont à faire l’objet d’une communication préalable aux parties ; que celles-ci ont en revanche la possibilité, après leur prononcé lors de la séance publique, de présenter des observations, soit oralement à l’audience, soit au travers d’une note en délibéré ; qu’ainsi, les conclusions du rapporteur public permettent aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier, de connaître la lecture qu’en fait la juridiction et de saisir la réflexion de celle-ci durant son élaboration tout en disposant de l’opportunité d’y réagir avant que la juridiction ait statué ; que s’étant publiquement prononcé sur l’affaire, le rapporteur public ne peut prendre part au délibéré ; qu’ainsi, en vertu de l’article R. 732-2 du code de justice administrative, il n’assiste pas au délibéré devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel et, selon l’article R. 733-3 de ce code, il y assiste, sauf demande contraire d’une partie, sans y prendre part au Conseil d’Etat ;

6. Considérant que la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions citées au point 3 de l’article R. 711-3 du code de justice administrative, a pour objet de mettre les parties en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré ; qu’en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s’impose à peine d’irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ;

7. Considérant, par ailleurs, que, pour l’application de l’article R. 711-3 du code de justice administrative et eu égard aux objectifs, mentionnés au point 6, de cet article, il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l’appréciation qu’il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu’appelle, selon lui, le litige, et notamment d’indiquer, lorsqu’il propose le rejet de la requête, s’il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et, de mentionner, lorsqu’il conclut à l’annulation d’une décision, les moyens qu’il propose d’accueillir ; que la communication de ces informations n’est toutefois pas prescrite à peine d’irrégularité de la décision ;

8. Considérant que, dans le cas mentionné au point 6 comme dans celui indiqué au point 7, le rapporteur public qui, après avoir communiqué le sens de ses conclusions, envisage de modifier sa position doit, à peine d’irrégularité de la décision, mettre les parties à même de connaître ce changement ;

9. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la Communauté d’agglomération du pays de Martigues n’est pas fondée à soutenir que l’arrêt attaqué aurait été rendu au terme d’une procédure irrégulière, faute pour le rapporteur public, qui a mis les parties en mesure de connaître avant l’audience le sens de ces conclusions, de les avoir informées des motifs qui l’ont conduit à proposer le rejet de sa requête d’appel ; »

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Nul doute que cet arrêt donnera lieu à de longs commentaires dans les revues juridiques, qu’elles soient de droit administratif ou de procédure ou qu’elles se consacrent au droit de l’environnement.

Cependant, en attendant leur publication, sans avoir à reprendre les dispositions législatives et réglementaires auxquelles se réfère le Conseil d’État, quelques éléments relatifs à la position, ou plus justement la prise de position, - plus qu’au positionnement du rapporteur public généralement déterminé par les textes - peuvent être détachés.

, Concernant la position :

« ... le rapporteur public, qui a pour mission d’exposer les questions que présente à juger le recours sur lequel il conclut et de faire connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient, prononce ses conclusions après la clôture de l’instruction à laquelle il a été procédé contradictoirement ».

« ... la communication aux parties du sens des conclusions, (...), a pour objet de mettre les parties en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré ». — Mais, qu’entendre par ce qui doit être délivré sous cette idée de ’sens’ ? Si la communication doit comporter "l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter", suffit-il d’écrire ’rejet’ pour en rendre compte ?

« ... il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l’appréciation qu’il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu’appelle, selon lui, le litige, et notamment d’indiquer, lorsqu’il propose le rejet de la requête, s’il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et, de mentionner, lorsqu’il conclut à l’annulation d’une décision, les moyens qu’il propose d’accueillir ; que la communication de ces informations n’est toutefois pas prescrite à peine d’irrégularité de la décision ; » — La réponse à la question précédente est donc quasiment exposée : la communication du sens "s’impose à peine d’irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public", mais pas la communication des arguments qui donneraient du sens au sens...

« ... le rapporteur public qui, après avoir communiqué le sens de ses conclusions, envisage de modifier sa position doit, à peine d’irrégularité de la décision, mettre les parties à même de connaître ce changement »

, Concernant le positionnement :

« ... l’exercice de cette fonction (de rapporteur public) n’est pas soumis au principe du caractère contradictoire de la procédure applicable à l’instruction ; qu’il suit de là que, pas plus que la note du rapporteur ou le projet de décision, les conclusions du rapporteur public - qui peuvent d’ailleurs ne pas être écrites - n’ont à faire l’objet d’une communication préalable aux parties... »

« ... ainsi, les conclusions du rapporteur public permettent aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier, de connaître la lecture qu’en fait la juridiction et de saisir la réflexion de celle-ci durant son élaboration tout en disposant de l’opportunité d’y réagir avant que la juridiction ait statué... » — Comme le note Nicolas Hervieu dans son article précité, tout en signifiant l’existence d’un revirement de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme : « si la Cour refuse regrettablement d’assumer son revirement, elle tâche cependant – et ce n’est pas innocent – de justifier sa position. Ainsi, elle valorise fortement « les conclusions du rapporteur public » en ce qu’elles « sont de nature à permettre aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier et la lecture qu’en fait la juridiction, leur offrant ainsi l’opportunité d’y répondre avant que les juges n’aient statué » (§ 32). Ce qui est conçu comme une « particularité procédurale » est donc positivement apprécié par les juges européens, en ce que cela « permet aux justiciables de saisir la réflexion de la juridiction pendant qu’elle s’élabore et de faire connaître leurs dernières observations avant que la décision ne soit prise, ne porte pas atteinte au caractère équitable du procès » (§ 32). Ce faisant, la Cour offre ni plus, ni moins un véritable label de conventionalité à l’institution du rapporteur public et à ses conclusions publiques. » — Mais, par ailleurs, aurait pu être soulevé le fait que, pour une prétendue simplification du droit et en vertu d’une fausse perception de l’amélioration de la qualité du droit, selon l’article L. 732-1 du Code de justice administrative, « dans des matières énumérées par décret en Conseil d’État, le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d’exposer à l’audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger ». Une décision du Conseil d’État du 28 mars 2013, Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) (req. n° 357064) en rend compte en s’appuyant sur la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-629 DC du 12 mai 2011 relative justement à la loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions permettant que l’affaire soit jugée sans conclusions du rapporteur public « ne sont ni obscures ni ambiguës » et qu’elles reviennent pas à habiliter « le pouvoir réglementaire à déterminer ces matières sans se fonder sur des critères objectifs ». Il relevait ainsi à propos de "la nature des questions à juger" que « le législateur a entendu qu’une telle dispense puisse être décidée lorsque la solution de l’affaire paraît s’imposer ou ne soulève aucune question de droit nouvelle » [4]. Ainsi, le Conseil d’Etat peut-il affirmer que « l’article L. 732-1 du code de justice administrative, tel qu’interprété par le Conseil constitutionnel à la lumière du principe constitutionnel d’égalité, n’autorise la dispense de conclusions du rapporteur public que dans certaines matières déterminées selon des critères objectifs et lorsque la solution de l’affaire paraît s’imposer ou ne soulève aucune question de droit nouvelle ». Et, peu à peu, le juge administratif s’autorisera-t-il à en détailler les modes d’application ?

« ... s’étant publiquement prononcé sur l’affaire, le rapporteur public ne peut prendre part au délibéré ; (...), il n’assiste pas au délibéré devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel et, (...), il y assiste, sauf demande contraire d’une partie, sans y prendre part au Conseil d’État ; »

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Quelques autres questions - de forme - pourraient être soulevées.

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D’une part, face à l’absence de communication des conclusions du rapporteur public, doit être signalé l’éventuel "mémoire récapitulatif" qui pourrait être demandé au requérant. L’article R. 611-8-1 du Code de justice administrative prévoit en effet que « le président de la formation de jugement ou, au Conseil d’État, le président de la sous-section chargée de l’instruction peut demander à l’une des parties de reprendre, dans un mémoire récapitulatif, les conclusions et moyens précédemment présentés dans le cadre de l’instance en cours, en l’informant que, si elle donne suite à cette invitation, les conclusions et moyens non repris seront réputés abandonnés. En cause d’appel, il peut être demandé à la partie de reprendre également les conclusions et moyens présentés en première instance qu’elle entend maintenir ».

Dans un article posté sur eurojuris.fr au 4 avril 2010, et relatif au décret n° 2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives, qui insère cette disposition dans le Code de justice administrative, Frédéric Poncin insistait sur les suites de la production de ce mémoire : « Si aucune sanction n’est prévue en cas de non-production d’un tel mémoire, il importe en revanche de relever que celui qui produit un tel mémoire récapitulatif est réputé renoncer à tous les moyens qu’il n’aura pas repris. Il ne s’agit pas de préparer une généralisation des conclusions récapitulatives bien connues des praticiens des juridictions civiles, mais, semble t’il, de donner à certaines formations de jugement, les moyens de clarifier les termes du débat qui dans certains dossiers ont pu évoluer en raison du nombre des parties, de la nature du litige ».

Pourtant d’autres conséquences seraient à en tirer... Il est, à ce titre, intéressant de noter que dans son communiqué du 23 février 2010 faisant part de la réforme de la justice administrative réalisée par ce décret, le Conseil d’État ne fait pas mention de cette particularité. Il avait préféré surélever une ’ouverture à la société civile’ : le décret en cause « permet aux formations juridictionnelles du Conseil d’État de recueillir les observations de toute personne dont la compétence ou les connaissances seraient, en qualité d’amicus curiae, de nature à éclairer utilement la formation de jugement sur la solution à donner à un litige. Ainsi, le juge pourra entendre, dans certains procès, des philosophes, des économistes, des sociologues ou des professeurs de médecine afin d’éclairer les enjeux éthiques, économiques, sociétaux ou environnementaux du débat juridictionnel. Cette plus grande ouverture sur la société doit, tout à la fois, enrichir le travail du Conseil d’État et favoriser la compréhension de ses décisions. »

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D’autre part, les conclusions du rapporteur public ne sont pas nécessairement ’écrites’. Les enregistrer ne paraît pas envisageable alors que leurs seules présentations orales peut semer un certain doute dans la compréhension générale de la réflexion exposée. En fait, seul le ’sens’ de ces conclusions est dûment enregistré dans la base informatique de la juridiction administrative. Toutefois, pour ce qui concerne le Conseil d’État, dans sa base "Ariane", sont versées quelques conclusions ’sélectionnées’...

Écrites, ces conclusions des rapporteurs publics deviennent des archives administratives. La durée d’utilité administrative (DUA) de ces documents est de 5 ans. En effet, selon une instruction n° DAF/DPACI/RES/2009/019 du 10 août 2009 relative au traitement des archives produites et reçues par les juridictions administratives de droit commun (modification de la circulaire AD 98-7 du 3 juillet 1998 relative aux archives des juridictions administratives), élaborée en concertation avec le Conseil d’État, afin de ternir compte "de l’expérience et de l’évolution de la pratique des juridictions concernées" [5], « il est apparu à l’usage que le délai de 6 ans fixé initialement pour la conservation des dossiers de procédure par les greffes des juridictions, qui ne repose sur aucun fondement d’ordre juridique, était surévalué et pouvait de ce fait être raccourci à 5 ans sans préjudice. Par souci de cohérence et de simplification des règles d’archivage, le raccourcissement de la DUA appliquée aux dossiers de procédure a été étendu aux autres typologies documentaires résultant de l’activité juridictionnelle des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, à savoir : les registres de main courante, les rôles d’audience, les conclusions des rapporteurs publics, les notes des présidents, assesseurs et réviseurs, les dossiers d’avis sur une question de droit. En revanche, la DUA demeure inchangée ("validité") pour les fascicules de jurisprudence éventuellement produits par la juridiction ». Certains y puiseront un argument pour justifier la publication rapide des conclusions des rapporteurs publics dans les revues de droit, celles-ci contribuant largement à la construction d’une doctrine administrative officielle au détriment de la qualité nécessairement critique de la doctrine universitaire. Toutefois, la conservation de ces documents devenus archives dépend de l’application de l’article L. 212-2 du Code du patrimoine, en tant que, « à l’expiration de leur période d’utilisation courante, les archives publiques… font l’objet d’une sélection pour séparer les documents à conserver des documents dépourvus d’utilité administrative ou d’intérêt historique ou scientifique, destinés à l’élimination ».

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Pour en revenir à l’arrêt du 21 juin 2013 qui a servi de prétexte à ces digressions, si le rapporteur public a mis les parties en mesure de connaître avant l’audience le sens de ces conclusions, la procédure n’est pas irrégulière. Il n’a pas à les informer des motifs qui l’ont conduit à proposer une solution donnée.

En quelque sorte, plus que le sens de ses conclusions, le rapporteur public doit simplement faire connaître aux parties le sens de la décision qu’il voudrait voir prise par la formation de jugement...

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Notes :

[1] Merci à Eug. D. de me l’avoir signalé - via Serge Slama.

[2] cf. D. n°2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions.

[3] ... Ils composeraient un beau sujet d’examen en Droit du contentieux administratif... et tous les articles du Code de justice administrative cités seraient alors placés en annexe au sujet - en guise de document.

[4] Une réflexion sur la ’nature des questions à juger’ ne serait donc pas inutile...

[5] V. cependant, circulaire conjointe du ministre de la culture et du vice-président du Conseil d’État n° AD-DEP 981 du 23 juin 2000 portant un additif à la circulaire n° AD 98-7 du 3 juillet 1998 relative aux archives des juridictions administratives.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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