Observations sur élections : Des blogs, des obligations de neutralité et des rédactions à réviser... Cons. const., obs. élections législatives de 2012, 11 juill. 2013.

Le 17 juillet 2013, par Geneviève Koubi,

Le Conseil constitutionnel a remis ses Observations relatives aux élections législatives de juin 2012 [1]. Outre les questions de droit que ne manqueront pas de soulever les commentateurs dans des études à venir, parmi ces observations quelques points peuvent être de suite soulignés : - internet dans la campagne électorale ; - les obligations de neutralité ; - les dispositifs législatifs et réglementaires à réviser [2].

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1./ « L’usage d’internet est susceptible de poser des questions nouvelles au juge électoral ».

Estimant que « l’utilisation de listes de diffusion par internet est, toutes choses égales par ailleurs, du même ordre que l’usage de listes de diffusion postale », le Conseil constitutionnel s’interroge sur l’existence de "sites internet usurpant l’identité d’un candidat" mais ne s’inquiète pas du fait que de tels sites puissent induire en erreur les électeurs. Il relève seulement que ce sont "des manœuvres excédant les limites de la polémique électorale".

A propos des blogs des candidats aux élections législatives, sans faire de distinction entre des blogs créés pour l’occasion et des blogs composés bien avant la campagne électorale, il estime que des liens vers ce blog depuis des sites officiels (du conseil général du département ou de l’Assemblée nationale) [3] « ne pouvaient être considérés, "en l’absence de tout élément faisant la promotion du candidat", comme un concours prohibé par l’article L. 52-8 du code électoral [4]". Il en va de même pour la publication d’une lettre du candidat au président d’une association sur le site internet de cette association [5]. De même, les éléments d’information figurant sur le site internet du candidat élu ne peuvent être regardés comme une campagne de promotion publicitaire [6] ». L’usage de liens et les jeux informatifs ne peuvent être effectivement prohibés, cependant les débordements qu’ils pourraient contenir ne devraient-ils pas l’être ?

Pour le Conseil constitutionnel, l’utilisation par les candidats d’internet ne pose donc pas de questions ’nouvelles’ qui ne sauraient trouver de solutions suivant l’application des règles qui encadrent la campagne électorale. "Une adaptation de la législation pour prendre en compte de manière spécifique ces nouvelles technologies de la communication et les usages qui peuvent en être faits" ne lui semble alors pas indispensable [7]. Et pourtant...

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2./ « Il importe de rappeler les obligations de neutralité qui s’imposent aux personnes tenant les bureaux de vote ».

La tenue des bureaux de vote "pose parfois quelques difficultés" que, pour la première fois, le Conseil constitutionnel tient à souligner au titre du respect de la neutralité. La notion de neutralité s’entend là aux confins de la fonction partisane de toute campagne électorale, elle s’implique dans les opérations et les procédures. Un rapprochement entre les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État semblerait alors se dessiner, la question de la neutralité détenant divers dimensions [8]...

Le Conseil constitutionnel estime alors que cette neutralité exigée des personnes tenant le bureau de vote peut « se traduire jusque dans leur habillement ». A ce propos, il renvoie en note à sa décision n° 2012-4642 AN, 18 octobre 2012, Polynésie française (3e circ.). Or, dans cette décision, aucune référence à la neutralité n’est explicitement signifiée : « Considérant que, selon le requérant, dans la commune de Punaauia, certains électeurs, le délégué de M. Tuaiva et un membre du bureau de vote n° 5, étaient, le jour du second tour de scrutin, habillés de vêtements de couleur orange, couleur du parti politique de M. Tuaiva ; que, cependant, ces faits ne sauraient être assimilés, dans les circonstances de l’espèce, à une pression de nature à avoir influencé le corps électoral ; que si, aux termes d’une attestation produite par M. Nena, des personnes sympathisantes de M. Tuaiva auraient été assises devant les entrées de la mairie de la commune associée de Tehurui, gênant ainsi les électeurs, aucun de ceux-ci n’a fait état de menaces, d’actes de violence ou de difficultés d’accès au bureau de vote ». Aucune conclusion négative n’en a été tirée. La remarque du Conseil constitutionnel revêt alors une connotation particulière annonciatrice de futurs développements. Cette signalisation dans ces observations pour les élections législatives de 2012 révèle les débuts d’un cheminement des réflexions du Conseil constitutionnel sur l’importance qu’il y aurait désormais à accorder aux tenues vestimentaires dans les espaces publics [9].

Peut-être alors que lors de prochaines élections, des précisions seront données sur la notion de neutralité en matière d’opérations électorales et sur les obligations qui devraient en être tirées. Toutefois, sur le plan vestimentaire, de telles perspectives pourraient conduire à des excès tant les questions relatives à la couleur des vêtements portés par les membres du bureau comme par les électeurs révèlent plus sur leurs personnalités que sur leurs appartenances partisanes. Cependant, le Conseil d’Etat avait lui-même dans une décision du 10 avril 2009, Taverio C (req. n° 318684), rendue à propos d’élections municipales, retenu quelques éléments spécifiques. Il avait considéré que « s’il n’est pas contesté que le maire et d’autres scrutateurs ont tenu le bureau de vote vêtus d’une chemise rouge, couleur de la liste sur laquelle ils figuraient, manquant ainsi à l’obligation de neutralité auxquels sont astreints le président et les membres du bureau de vote, cette seule circonstance, dont il n’est pas allégué qu’elle se serait accompagnée d’autres pressions sur les électeurs, pour regrettable qu’elle fût, n’a pas suffi, à elle seule et dans les circonstances de l’espèce, compte tenu tant de l’écart entre le nombre de voix obtenu par le dernier élu et la majorité absolue des suffrages exprimés que de l’écart de voix entre le dernier élu et le premier candidat non élu, à altérer la sincérité du scrutin » [10]. Reste à savoir si ce modèle d’une obligation de neutralité quant à la tenue vestimentaire pourrait être imposé aux électeurs eux-mêmes sans porter atteinte à leur liberté individuelle. Au jour du vote, qui s’habille en vert ne vote pas nécessairement pour un parti donné, qui se vêt de rouge ne vote pas forcément pour un parti donné, qui se pare aux couleurs d’un drapeau ne vote pas inévitablement pour un parti donné...

Ceci n’empêche pas le Conseil constitutionnel d’évoquer une question spécifique qui pourrait soulever d’autres interrogations notamment quant au fait que les agents municipaux sont nécessairement aussi des électeurs. La recherche sur les effets de la collusion entre agent public et électeur s’amplifie jusqu’à remettre en cause la notion d’obligation de neutralité à laquelle les agents publics sont astreints à l’occasion des fonctions qu’ils occupent dans les services administratifs. Les divers degrés de la notion de neutralité se voient ainsi progressivement défaits et, suivant le dogme de la simplification, se verraient comprimés dans une seule donnée ’politique’... au risque de les séparer du principe d’impartialité substantiel en matière administrative, et plus encore, de conduire à retirer à tout agent public sa qualité de citoyen. Le Conseil constitutionnel remarque toutefois que, dans le silence de la législation, « certains requérants semblent penser, à tort, que des agents municipaux ne sauraient être assesseurs, alors que rien ne fait obstacle à cela dès lors qu’ils sont électeurs dans la commune ou dans le département ». A leur propos, le Conseil constitutionnel ne fait plus référence aux tenues vestimentaires mais à leur "comportement". C’est effectivement sur ce point que le Conseil constitutionnel insiste, mais que veut recouvrir l’idée de "la neutralité de leur comportement" ? Dans sa décision n° 2012-4619 AN, 7 décembre 2012, Val-d’Oise (6e circ.) à laquelle le Conseil constitutionnel renvoie en note, il avait été retenu que « les requérants contestent la composition de six bureaux de vote de la commune d’Enghien-les-Bains en ce que des agents municipaux auraient exercé, contre rémunération, les fonctions d’assesseur ; qu’ils allèguent que cette circonstance aurait été de nature à nuire à la neutralité des assesseurs et à la sincérité du scrutin ». Néanmoins, le Conseil relevait en réponse que « le comportement de ces agents n’a fait l’objet d’aucune observation au procès-verbal des bureaux de vote visant à remettre en cause leur neutralité ; qu’en tout état de cause leur présence en qualité d’assesseur n’a pas, dans les circonstances de l’espèce, altéré la sincérité du scrutin ». Quelque peu intrigué par ces requêtes, le Conseil constitutionnel sollicite cependant que soit engagée une réflexion « sur les conditions dans lesquelles doit être assurée la tenue des bureaux de vote et peuvent être choisis les assesseurs. Cette réflexion pourrait également porter sur les horaires d’ouverture des bureaux de vote. Si le Conseil constitutionnel a appelé à une réforme sur ce dernier point pour les élections présidentielles, à l’occasion de ses observations sur l’élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2012 (15), celle-ci pourrait sans doute être étendue avec profit aux élections législatives. » La trame d’une restructuration de la notion de neutralité a donc déjà été esquissée au prétexte de la qualité des assesseurs dans un bureau de vote...

3./ Les difficultés nées de l’écriture morcelée du Code électoral...

D’abord, le Conseil constitutionnel constate un hiatus pour l’application des dispositions des articles L. 52-15 [11] et LO 136-1 [12] du Code électoral. Il estime qu’elles « ne concordent pas sur un point : lorsque la CNCCFP [Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques] constate que le compte n’a pas été déposé dans les conditions de l’article L. 52-12, le Conseil constitutionnel est saisi d’un compte "rejeté". Lorsqu’il se prononce sur l’inéligibilité du candidat, il ne s’agit pas d’un cas de "rejet à bon droit", mais d’un cas de constat de la violation des conditions de l’article L. 52-12 ». Il émet alors un souhait : « que soit harmonisée la rédaction de ces deux dispositions afin de réserver le rejet du compte par la CNCCFP aux autres cas que ceux dans lesquels le compte n’a pas été déposé dans les conditions et le délai prescrits à l’article L. 52-12 ».

Ensuite, le Conseil constitutionnel fait part des « difficultés que soulève l’application des règles en vigueur aux candidats dans les circonscriptions des Français établis hors de France ». Il note ainsi la rédaction ambiguë de l’article R. 175-1 du code électoral, aux termes duquel : « La liste des pays pour lesquels il peut être fait application de l’article L. 330-6-1 est établie par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre des affaires étrangères. / Lors du dépôt du compte de campagne, le montant des dépenses réglées et des dons recueillis dans ces pays doit être converti en euros. Les pièces justificatives relatives aux comptes spéciaux ouverts dans ces pays doivent faire l’objet d’une traduction en français ». Pour le Conseil cette rédaction « laisse entendre qu’il ne peut être fait application de l’article L. 330-6-1 que dans les pays dont la liste sera dressée par arrêté conjoint des deux ministres. En réalité, ces dispositions doivent être lues comme renvoyant audit arrêté pour l’application du deuxième alinéa de l’article L. 330-6-1 et non de l’article dans son ensemble. En effet, le pouvoir réglementaire n’aurait pas été compétent pour restreindre la portée du premier alinéa de l’article L. 330-6-1 du code électoral. Seule l’ouverture d’un compte spécial dans un pays de la circonscription est conditionnée par la mention du pays en cause dans la liste définie par arrêté. » La réécriture de quelques dispositions d’un code, quel qu’il soit, sans tenir compte de la logique intrinsèque du périmètre comme du plan de ce code, crée inévitablement des discontinuités et des contredits...

Puis, à propos des sanctions à tirer des observations émises sur les comptes de campagne, le le Conseil constitutionnel s’interroge sur les lectures des « trois premiers alinéas de l’article LO 136-1 du code électoral [qui]prévoient la possibilité, pour le Conseil constitutionnel, de déclarer inéligible le candidat dans trois cas différents : en cas de dépassement du plafond des dépenses, lorsque le candidat n’a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l’article L. 52-12 et si le compte de campagne a été rejeté à bon droit. Dans les deux premiers cas, le Conseil constitutionnel "peut" prononcer l’inéligibilité ; dans le troisième cas, il doit le faire, mais seulement "en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales" ». Si, en fin de compte, le prononcé de l’inéligibilité reste facultatif et dépend du "degré de gravité suffisant" de l’irrégularité constatée, le Conseil constitutionnel souhaite quand même « une harmonisation de la rédaction selon l’une ou l’autre des rédactions » afin, dit-il, de "favoriser la lisibilité de la loi" [13].

Faisant référence à ses précédentes observations relatives aux élections législatives de juin 2007 par lesquelles il avait sollicité « une réforme tendant à ce que soient étendues "par une disposition organique, aux élections législatives les dispositions de l’article L. 118-3 du code électoral qui permettent au juge, pour les élections locales, de ne pas prononcer l’inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie" » [14], le Conseil constitutionnel constate que la loi organique n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique en a disposé autrement : « Le législateur organique a ainsi, d’une part, fortement aggravé la sanction prévue jusqu’alors (la durée d’inéligibilité étant limitée à un an et l’inéligibilité ne valant que pour le type d’élection concerné) et, d’autre part, confié au juge électoral un pouvoir de modulation de la sanction dans la limite d’un plafond. » Le juge électoral se trouve ainsi conduit à adopter une fonction plus répressive qu’auparavant. Le Conseil constitutionnel semble gêné aux entournures que de devoir se plier à ces évolutions... Il relève alors des difficultés dans l’appréciation de « la distinction entre l’office du juge électoral, juge de la régularité objective des opérations électorales y compris dans leur dimension financière, et l’office du juge répressif à qui est confié le soin de constater et de réprimer, dans le cadre des garanties procédurales applicables à toute procédure répressive ». S’il signifie cependant que les nuances données au principe d’individualisation des peines ont été par lui-même validées [15], il lui paraît « de bonne administration de la justice et plus intelligible pour le justiciable que l’office du juge électoral et l’office du juge répressif soient plus clairement distingués. Si le législateur retenait cette orientation, il conviendrait de restaurer le caractère forfaitaire de la sanction d’inéligibilité, tout en maintenant la faculté, pour le Conseil constitutionnel, d’en dispenser le candidat dont la bonne foi est établie. »

A propos de l’introduction de la procédure contradictoire devant la CNCCFP et du fait que le Conseil constitutionnel est « systématiquement saisi de la situation de tous les candidats dont le compte de campagne a été rejeté ou pour lesquels la CNCCFP a constaté que le compte n’avait pas été déposé dans les conditions et le délai de l’article L. 52-12 du code électoral », le Conseil constitutionnel, s’appuyant sur le concept de "bonne administration de la justice" se plait à demander qu’un "dispositif reposant sur l’inversion du contentieux" soit envisagé : « la décision de la CNCCFP rejetant le compte de campagne ou constatant qu’il n’a pas été déposé dans les conditions ou le délai prescrits par l’article L. 52-12 entraînerait de plein droit l’inéligibilité du candidat pour une durée fixée par la loi, à moins que, dans un délai à compter de la notification de la décision de la CNCCFP au candidat, ce dernier ne saisisse le Conseil constitutionnel d’une contestation. Il appartiendrait alors au Conseil constitutionnel de statuer sur cette contestation et d’apprécier, d’une part, si les règles de financement de la campagne ou de dépôt du compte de campagne ont été respectées et, d’autre part, si la violation de ces règles appelle ou non que soit prononcée l’inéligibilité du candidat. » Si l’inversion était effectivement retenue, la logique du système ne serait plus tout à fait la même, et comme juge électoral, le Conseil constitutionnel deviendrait un juge d’appel...

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Notes :

[1] JO 17 juill. 2013.

[2] Une étude comparée sur ces observations spécifiques "aux élections" sénatoriales, législatives, et à l’élection présidentielles, pourrait également faire l’objet d’un dossier, d’un mémoire ou d’un article. Elle pourrait tout aussi bien porter sur des points spécifiques (telles leur prise en considération à l’occasion de réformes législatives ou les conditions du prononcé d’une inéligibilité) que sur les modes d’analyse du Conseil constitutionnel de ses propres décisions.

[3] — et inversement de ce blog vers ces sites ?

[4] Décision n° 2012-4647 AN, 14 décembre 2012, Sarthe (5e circ.).

[5] Décision n° 2012-4616 AN, 29 novembre 2012, Seine-Saint-Denis (8e circ.).

[6] Décision n° 2012-4639 AN, 20 novembre 2012, Alpes-Maritimes (2e circ.).

[7] La comparaison entre les modes d’appréhension des blogs de campagne par le Conseil constitutionnel et par le Conseil d’État pourrait tout autant faire l’objet d’un dossier, d’un mémoire ou d’un article.

[8] Ex. CE, 22 mai 2009, Edouard Z., req. n° 322030 : « l’organisation de transports au profit d’électeurs se rendant dans les bureaux de vote n’est pas de nature, en l’absence de toute preuve que des pressions auraient été exercées sur eux, à fausser la sincérité du scrutin ; ... par conséquent, la seule circonstance, à la supposer établie, que des électeurs aient été conduits de leur domicile à l’entrée du bureau de vote dans un véhicule arborant des éléments de propagande de la liste adverse, ne démontre ni que des pressions auraient été exercées sur ces électeurs ni une atteinte à la neutralité du bureau de vote ».

[9] Ce qui n’est pas sans susciter quelques interrogations tant ces modulations reposent essentiellement sur le regard de l’autre...

[10] En quelque sorte, "Les obligations de neutralité dans les bureaux de vote" pourrait constituer un sujet pour un article ou un dossier. Mais une réflexion générale sur la saisie des tenues vestimentaires dans l’espace public par le droit devrait désormais être réalisée et, au vu des quelques études déjà effectuées, être approfondie sérieusement...

[11]  : « La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve et, après procédure contradictoire, rejette ou réforme les comptes de campagne. Elle arrête le montant du remboursement forfaitaire prévu à l’article L. 52-11-1. / Hors le cas prévu à l’article L. 118-2, elle se prononce dans les six mois du dépôt des comptes. Passé ce délai, les comptes sont réputés approuvés. / Lorsque la commission a constaté que le compte de campagne n’a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant après réformation, il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la commission saisit le juge de l’élection. / Dans le cas où la commission a relevé des irrégularités de nature à contrevenir aux dispositions des articles L. 52-4 à L. 52-13 et L. 52-16, elle transmet le dossier au parquet. / Le remboursement total ou partiel des dépenses retracées dans le compte de campagne, quand la loi le prévoit, n’est possible qu’après l’approbation du compte de campagne par la commission. / Dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la commission fixe alors une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public. Cette somme est recouvrée comme les créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine. »

[12]  :« Saisi d’une contestation formée contre l’élection ou dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article L. 52-15, le Conseil constitutionnel peut déclarer inéligible le candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales. / Saisi dans les mêmes conditions, le Conseil constitutionnel peut déclarer inéligible le candidat qui n’a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l’article L. 52-12. / Il prononce également l’inéligibilité du candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales. / L’inéligibilité déclarée sur le fondement des trois premiers alinéas du présent article est prononcée pour une durée maximale de trois ans et s’applique à toutes les élections. Toutefois, elle n’a pas d’effet sur les mandats acquis antérieurement à la date de la décision. / Lorsque le Conseil constitutionnel a déclaré inéligible un candidat proclamé élu, il annule son élection ou, si l’élection n’a pas été contestée, le déclare démissionnaire d’office. / Sans préjudice de l’article L. 52-15, lorsqu’il constate que la commission instituée par l’article L. 52-14 n’a pas statué à bon droit, le Conseil constitutionnel fixe dans sa décision le montant du remboursement forfaitaire prévu à l’article L. 52-11-1. »

[13] Sans aucune ironie, on remarquera qu’il la sollicite pour lui-même, d’autres dispositifs concernant les électeurs, paraissant tout aussi illisibles, ne pouvant être là pris en considération...

[14] Cette phrase qu’il retient dans ses observations du 11 juillet 2013, était dans ses observations pour 2007, suivie de celle-ci : « Une telle disposition aurait en effet permis d’éviter au conseil de prononcer l’inéligibilité d’un grand nombre de candidats ayant commis des erreurs banales dans la tenue de leur compte et dont la bonne foi était patente. » Il est aussi à noter que, dans ces observations de 2007, le Conseil constitutionnel rappelait que déjà en 2003, il avait estimé que « "le législateur devrait mettre fin au déséquilibre entre la sanction frappant l’irrégularité du compte (fin des fonctions et inéligibilité) et la seule annulation de l’élection qui, dans le contentieux électoral non financier, sanctionne des fautes du candidat qui peuvent être autrement plus graves. Dans la généralité des cas, la privation du remboursement forfaitaire des frais de campagne et l’exclusion du candidat du rattachement prévu pour l’aide financière aux partis politiques semblent suffisantes". ».

[15] Cons. const. n° 2013-667 DC du 16 mai 2013, loi relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, cons. 29 et 30.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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