Une Charte d’engagements pour mettre au pas les associations ? Charte d’engagements réciproques - État, Collectivités territoriales, Associations - févr. 2014

Le 18 février 2014, par Geneviève Koubi,

La Charte d’engagements réciproques entre l’État, le Mouvement associatif et les Collectivités territoriales, signée le 14 février 2014 [1], bien que pensée dans le but de « mieux reconnaître la vie associative dans notre pays et intensifier leur coopération au service de l’intérêt général », fait la part belle aux marques de la démocratie représentative. Mais surtout, elle se pare des effets de langage productiviste pour mieux s’emparer de l’activité économique et sociale des associations. La Charte affirme ainsi que « les associations représentent une part importante de l’Économie sociale et solidaire. Elles sont créatrices de richesses matérielles et immatérielles sur les territoires. Leur mode d’entreprendre s’appuie sur des principes non lucratifs et désintéressés. Elles ont un rôle essentiel d’expérimentation, d’identification, d’analyse et de portage des demandes sociales. Les associations font vivre la culture et les cultures, elles contribuent en ce sens au vivre ensemble. » [2]

Sur le premier point, la Charte d’engagements réciproques entre l’État, le Mouvement associatif et les Collectivités territoriales semble amoindrir les jeux locaux de la démocratie directe (référendums, pétitions) et reléguer les formes de démocratie participative (consultations, groupes de réflexion). Toutefois, le 6ème engagement de l’État et des collectivités territoriales à l’égard des associations nuancerait quelque peu cette dernière observation : « Organiser, autant qu’il est possible et souhaitable, la concertation avec les associations et les regroupements organisés sur les projets de textes ou les mesures ou les décisions publiques qui les concernent, aux plans national, déconcentré et territorial. Veiller à ce que les interlocuteurs associatifs disposent du temps et des moyens nécessaires pour leur permettre de rendre des avis circonstanciés. Favoriser la représentation des associations dans les instances consultatives et les organismes de concertation en fonction des compétences et de la représentativité de celles-ci aux niveaux national et local (CESE, CESER, conseils de développement, conseils consultatifs). » [3] De même, les associations signataires sont appelées à « Participer de façon constructive aux actions de consultations mises en place par les pouvoirs publics en se positionnant comme force de proposition, et à la mise en œuvre de certaines politiques publiques, avec la volonté de faire progresser l’intérêt général en France et l’intérêt des peuples dans le monde. » [4] Cet assemblage a pour effet de laisser penser que la médiation des associations est indispensable, qu’elle empêcherait les débordements individuels et collectifs. Les cadrages sont ainsi resserrés autour d’une idée d’intérêt général proche de la perception de l’ordre public et moral. En même temps, rejoignant alors le second temps, parce qu’elles participent largement aux modèles de l’économie sociale et solidaire, ces compressions sont estimées nécessaires pour une application mesurée et comptabilisée des politiques publiques...

L’introduction au chapitre exposant les "principes partagés" révèle ces perspectives quelque peu centralisatrices : « L’État, et les collectivités territoriales, garants de l’intérêt général chacun à leur niveau et responsables de la conduite des politiques publiques, fondent leur légitimité sur la démocratie représentative ». Alors que les subventions versées aux associations s’amenuisent de plus en plus, la Charte reconnaît toutefois que « les associations apportent en toute indépendance leur contribution à l’intérêt général par leur caractère reconnu d’utilité civique et sociale. Elles fondent leur légitimité sur la participation libre, active et bénévole des citoyens à un projet commun, sur leur capacité à défendre des droits, à révéler les aspirations et les besoins de ceux qui vivent dans notre pays et à y apporter des réponses. » L’activité de certaines associations est devenue "d’utilité", il ne s’agit pas "d’utilité publique", il s’agit d’une "utilité civique et sociale". L’accent sur la solidarité ne sera apposé que lorsque la problématique concernera l’économie... sociale [5].

Les belles phrases ne masquent pas la vacuité du propos. Plus justement, agencées en une langue de bois dont il faudrait peut-être admettre la validité administrative, elles ne s’extraient pas du vocabulaire de la RGPP savamment mis en musique par la MAP. Ainsi, est recommencé et est recommandé l’appel au "partenariat" : « Les relations partenariales se construisent par l’écoute, le dialogue, et par le respect des engagements, des rôles et des fonctions de chacun. Les signataires décident de développer et d’organiser leurs complémentarités à travers des partenariats fondés sur une définition des engagements pris et des soutiens publics accordés, comme du suivi de ceux-ci. (...) L’État et les collectivités territoriales reconnaissent aux associations une fonction d’interpellation indispensable au fonctionnement de la démocratie. La confiance et la complémentarité des actions entre l’État, les collectivités territoriales et les associations permettent de nouvelles formes de vie démocratique et une plus grande pertinence des politiques publiques. » Sans nul doute, les perspectives électorales sont-elles en ligne de mire...

Mais la reconnaissance de ce pouvoir d’interpellation dont bénéficieraient les associations est rapidement décalée puisque les relations entre ces trois milieux d’affaires (nationales, associatives et locales) devraient être fondées « sur des conventions d’objectifs, la conduite de projets dans la durée, la transparence des engagements pris et l’évaluation des contributions à l’intérêt général au regard des moyens mobilisés ». Assistera-t-on à une fonctionnarisation larvée des associations - ce, sans traitement, sans prime, sans rémunération ? Les économies que le Gouvernement cherche à réaliser en seront facilitées puisque ces associations, à but non lucratif, assument certaines des missions desquelles l’État se désinvestit et que les collectivités territoriales, aux finances exsangues, ne peuvent prendre en charge.

Malgré la ritournelle de l’inversion de la courbe du chômage, l’objectif est aussi de solliciter les citoyens pour un fort engagement associatif, au titre de leurs loisirs personnels et donc sur leur temps libre, notamment pour une participation ’bénévole’ à l’activité de ces associations [6]. Les méthodes d’exploitation du bénévolat ne sont plus dans l’air des temps, la Charte d’engagements réciproques entre l’État, le Mouvement associatif et les Collectivités territoriales, admet « l’extension du rôle économique des associations – notamment au regard de l’emploi, en tant qu’employeur – compatible avec la loi du 1er juillet 1901 », elle impose alors aux associations le respect des législations en matière de droit du travail et de droit fiscal... [7].

En fait, parce qu’il s’agirait de surveiller et de contrôler les associations, leurs membres, leur fonctionnement, leurs activités, des mesures particulières devront y être respectées. Par cette charte, les associations sont invitées « - à favoriser la complémentarité des ressources humaines ; - à promouvoir l’égale participation des femmes et des hommes à la gouvernance, l’équilibre entre les générations, entre les milieux socioculturels, dans l’exercice des responsabilités ». Plus encore, pour éviter que les affinités ne se traduisent en affiliation puis en système d’appartenance, « il incombe aux instances associatives de veiller au respect du caractère démocratique de leur fonctionnement. Il revient à l’État et aux collectivités territoriales de veiller au respect de la valeur constitutionnelle de la liberté associative et des obligations légales auxquelles les associations sont soumises. » C’est dit.

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- Engagements conjoints - État et collectivités territoriales (III)

Dans un chapitre consacré aux engagements de l’État et des collectivités territoriales (III) [8], tout en répétant combien la fonction d’interpellation des associations est essentielle [9], puisque les associations seraient désormais "des partenaires à part entière des politiques publiques" [10], les modules signifiés sont étroitement liés aux discours de la modernisation des politiques publiques.

En douze points, plusieurs thèmes sont déclinés. Leur dispersion gêne la lecture de la Charte, ce d’autant plus que certains des engagements signalés comme relevant exclusivement de l’État au titre IV [11] ou bien spécifiquement des collectivités territoriales donnés en un titre V, les rejoignent souvent - sans omettre ceux des associations signataires [12].

Les thèmes clefs sont ceux d’un contrôle social à deux détentes : l’un sur les individus, l’autre sur les associations elles-mêmes [13]. Ils sont accordés à un ensemble de conditions relatives à l’octroi de subsides et subventions. Ils balancent entre deux pôles : celui d’une insertion du bénévolat dans les parcours de formation (ou dans les comptes de compétences...) ; celui d’un enrôlement des activités associatives dans une dynamique essentiellement conduite par les personnes publiques.

, Parmi ces points, on note ainsi comme relevant de ces deux axes et jouant sur deux tableaux (individus et associations) :

« 1. Promouvoir et faciliter l’engagement bénévole civique et social de tous, sans distinction d’âge, de sexe ou d’origine sociale, par des mesures visant à favoriser : - le développement, à côté du temps professionnel et familial, d’un temps civique et social choisi [14] ; - la formation des bénévoles ; - la reconnaissance des compétences acquises dans la vie associative ; - la reconnaissance de l’engagement associatif et du rôle particulier des dirigeants ; - la rencontre entre la volonté d’engagement des individus et le besoin de bénévoles de la part des associations, notamment au plan territorial. [15]

4. Dans le respect des compétences de chaque niveau de collectivités, favoriser une politique globale de l’emploi associatif structurée et de qualité, permettant le développement des projets d’intérêt général portés par ce secteur. / Y intégrer les notions : - de complémentarité entre bénévoles et salariés ; - de formation et de qualification ; - d’insertion des publics en difficulté ; - de pérennité des emplois ; - d’accès de toutes les organisations employeurs représentatives du monde associatif aux négociations avec les pouvoirs publics. »

, Pour ce qui concerne la reprise en main des associations par les pouvoirs publics [16] , on relève ces points (entre autres) :

« 5. Prendre en compte les spécificités associatives dans la conception et la mise en œuvre de politiques en faveur des acteurs économiques.

7. Distinguer clairement dans les rapports entre l’État, les collectivités territoriales et les associations ce qui relève de l’évaluation des actions partenariales de ce qui relève du contrôle de l’application des lois et règlements. [17]

8. Sensibiliser et former les agents publics de l’État et des collectivités territoriales à une meilleure connaissance de la vie associative, à des approches partenariales des relations avec les associations et à l’évaluation des politiques conduites et des conventions passées avec elles.

9. Être attentif, au niveau de l’État, d’une part et au niveau des collectivités territoriales d’autre part, à ce que les dimensions intersectorielles et interterritoriales de la politique associative soient visibles et cohérentes. Organiser les relations avec les associations et leurs regroupements dans le cadre des projets territoriaux de l’État et des collectivités territoriales, en s’appuyant sur des interlocuteurs identifiés et des modes de concertation appropriés. 10. Soutenir, dans le respect des compétences de chaque niveau de collectivités, les regroupements associatifs et notamment les unions et fédérations d’associations comme lieux de concertation, de mutualisation, d’expertise et de représentation. Les impliquer dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation de politiques de soutien à la vie associative. »

, Quant aux financements, peut-être faut-il relever ces points :

« 2. Favoriser dans la durée des soutiens publics aux associations concourant à l’intérêt général afin de leur permettre de conduire au mieux leur projet associatif ; privilégier, la subvention et simplifier les procédures. [18]

3. Développer une politique publique d’attribution des subventions dont les critères de sélection, les modalités d’attribution et de mise en œuvre sont transparents et concertés avec les acteurs concernés. [19].

Il est alors à noter que les associations signataires sont, elles, tenues de : « Faciliter les procédures de contrôle, en particulier lorsque les associations bénéficient d’agréments particuliers ou de financements publics ; contribuer à l’efficacité du contrôle des juridictions financières ; mettre en œuvre des procédures de compte rendu claires et accessibles » [20].

,

Pour le reste, aux points 11 et 12, interfèrent les questions européennes et internationales... tant les associations participent de l’image de marque de la France à l’étranger.

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- Engagements spécifiques - Collectivités territoriales (V) et associations (VI)

, Les collectivités territoriales doivent considérer les associations comme des "partenaires à part entière des politiques publiques". Elles ne sont pas amenées à participer directement aux orientations et contrôles de l’activité associative...

Elles s’engagent à : « 1. Conduire une politique associative cohérente tenant compte de l’ensemble des champs d’intervention des associations. Reconnaître la contribution possible des associations dans tous les champs de compétence des collectivités [21]. 2. Favoriser la création de lieux d’accueil, d’information et de conseil sur la vie associative en partenariat avec les acteurs associatifs. 3. Mettre en œuvre, en toute transparence, différentes formes de soutien aux associations, dont les subventions liées aux projets portés par les structures associatives, le prêt de locaux adaptés et de matériel. »

, Nécessairement impliquées dans la conduite des politiques publiques, les associations signataires de la Charte entrent de plain pied dans le schéma de la contractualisation [22], comme le veut la logique partenariale des sociétés capitalistes avancées.

Si les associations signataires s’engagent à « 1. Définir et conduire des projets associatifs à partir de l’expression des besoins des adhérents ou des attentes des publics, en prenant en compte le contexte et notamment les revendications civiques, sociales et culturelles, la promotion et l’éducation des personnes, la qualité des "services relationnels" plus que la finalité économique », elles doivent aussi « 2. Mettre en œuvre une éthique du financement des activités associatives, dans le souci du meilleur usage des financements publics, par la diversification des ressources associatives, la gestion désintéressée et le non partage des excédents, la transparence financière vis-à-vis des adhérents, des donateurs et des pouvoirs publics et l’autocontrôle de la gestion et de l’emploi des ressources. » Là encore, les ambiguïtés d’un discours se révèlent. La tension entre les aspects sociaux qui forment une des raisons d’être des associations et les aspérités financières, indispensables pour qu’elles puissent accomplir les missions qu’elles se sont choisies, est palpable.

Ainsi, les associations doivent aussi à : « 3. Valoriser l’ensemble des ressources humaines associatives par : - le respect du droit social - des modalités de gouvernance où les bénévoles élus et opérationnels, les salariés et les publics de l’association ont leur place et sont complémentaires ; - une attention particulière à l’information et à la formation des bénévoles et des salariés ; - une volonté de qualification et promotion sociale des bénévoles et des salariés ; - un souci de pérennisation des emplois créés ». La confusion entre bénévoles et salariés ainsi organisée contredit les pratiques. Car le bénévole est effectivement inséré dans la démarche de l’association, il y participe en raison de son objet, de ses buts, tandis que le salarié n’est pas nécessairement un permanent, ni même un adhérent de l’association...

Les associations signataires doivent encore « 4. Poursuivre dans les associations la mise en œuvre de principes, méthodes et pratiques d’évaluation et d’appréciation permettant de rendre compte de manière claire : - de l’analyse préalablement réalisée des évolutions des besoins sociaux, - de la définition d’objectifs qualitatifs et quantitatifs - de la réalité de la conduite du projet associatif au regard des objectifs, - de l’analyse des effets produits par la mise en œuvre du projet - de la satisfaction des publics des actions conduites, - des engagements pris dans le partenariat avec les pouvoirs publics. »

L’objectif est-il de transformer les associations ou plus exactement, de se débarrasser des petites structures associatives afin de laisser les ’grandes’ se préoccuper des questions sociales et culturelles - ce, toujours plus ou moins en accointance avec les pouvoirs publics... ?

...

 [23]

Notes :

[1] V. P. Jan, sur droitpublic.net : « La Charte Etat - collectivités territoriales - associations ».

[2] Tout s’emmêle ! On va croire que l’action caritative devient aide culturelle, que l’atelier poterie est expression artistique, que la rencontre sportive est spectacle, le jour musical est activité économique, etc.

[3] Etat-IV 6.

[4] [Assoc-VI 5.

[5] Au titre des engagements des associations...

[6] Comme le travail bénévole ne connaît pas de régime juridique établi dans toutes les sphères (sociales, fiscales), l’instabilité et la précarité s’exposent à l’horizon...

[7] ... ce qui était déjà...

[8] Donc distinct du titre relatant les engagements de l’État, cette fois sans les collectivités territoriales (IV).

[9] ... mais comment s’exercera-t-elle ?

[10] ... ce qui les obligera à se soumettre, au risque donc d’avoir à atténuer les effets d’alerte sociale et les jeux d’interpellation qui les caractériseraient.

[11] Signalés par : État-IV.

[12] Au titre VI : Assoc-VI.

[13] L’ensemble des engagements signifiés à la charge des associations (Assoc-VI) en est une illustration flagrante.

[14] Comme d’un retour aux loisirs encadrés !!

[15] ce qui sera répété par la suite au niveau des engagements des collectivités territoriales.

[16] Et pour preuve : Etat-IV 1. : « Donner cohérence et visibilité à la politique associative en l’inscrivant dans une dimension interministérielle, au niveau de l’administration centrale, par le développement du rôle des correspondant associations dans chaque ministère d’une part, et au niveau des services déconcentrés par le renforcement du rôle des délégués départementaux à la vie associative d’autre part. »

[17] D’où État-IV 3. « Améliorer les outils de connaissance de la vie associative et de ses évolutions, en mobilisant notamment les services de la statistique publique ; financer des études et des recherches contribuant à une meilleure intelligence des échanges non lucratifs. »

[18] État-IV.2 « Favoriser la convention pluriannuelle d’objectifs comme mode de financement des activités associatives. »

[19] Etat-IV 5. « Veiller à ce que les associations bénéficient d’un régime fiscal qui prenne en compte le caractère désintéressé de leur gestion, l’impartageabilité de leurs bénéfices, leur but non lucratif et leur contribution à l’intérêt général. Favoriser l’indépendance et la capacité d’innovation des associations par un environnement législatif et réglementaire qui soutient la générosité du public et le mécénat considérés comme des modalités du financement de l’intérêt général. »

[20] Assoc.-VI 6.

[21] Ce pourrait être là la base d’un sujet pour un examen, voire même de dossier ou de mémoire sur la contribution des associations aux actions et activités des collectivités territoriales...

[22] Dans la mesure où les associations signataires s’engagent à « Mettre en œuvre, à tous les niveaux, les regroupements et les modes de représentation permettant aux pouvoirs publics de compter sur des interlocuteurs associatifs identifiés, représentatifs et structurés, afin de développer le dialogue civil et social, la consultation sur les politiques publiques et la négociation éventuelle de dispositions contractuelles ». (Assoc. VI 7)

[23] Voir aussi :« Le Premier ministre signe la nouvelle Charte des engagements réciproques entre l’Etat, les collectivités territoriales et les associations » ; Le gouvernement fait bloc autour de l’engagement associatif, désigné Grande Cause nationale ; Le rôle des associations reconnu par une charte d’engagements réciproques Etat-collectivités territoriales-associations.

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Pr. Geneviève Koubi

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