Le silence ne vaut pas acceptation dans les relations entre les administrations et leurs agents. Circ. 12 mars 2015, application des exceptions - principe "silence vaut acceptation" - relations agents et autorités administratives de l’État.

Le 19 mars 2015, par Geneviève Koubi,

Compliquée pour les administrés, compliquée pour les agents publics chargés de son application, compliquée aussi pour les agents publics qui s’y référeraient pour eux-mêmes, la règle selon laquelle « l’absence de réponse de l’administration à une demande d’un citoyen au terme d’un délai de deux mois vaut désormais décision implicite d’acceptation » est posée à l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, suite à la modification opérée par la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens :

« Art. 21.-I. ― Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation. / La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. Elle mentionne l’autorité à laquelle doit être adressée la demande, ainsi que le délai au terme duquel l’acceptation est acquise./ Le premier alinéa n’est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / 1° Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ; 2° Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ; 3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ; 4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d’État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ; 5° Dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. // II. ― Des décrets en Conseil d’Etat et en conseil des ministres peuvent, pour certaines décisions, écarter l’application du premier alinéa du I eu égard à l’objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration. Des décrets en Conseil d’État peuvent fixer un délai différent de celui que prévoient les premier et troisième alinéas du I, lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie. ».

Le principe « le silence vaut acceptation » avait fait l’objet d’une circulaire n° 5749/SG du 12 novembre 2014 relative à son entrée en vigueur. Cependant, c’est au 5° de l’article 21-I que se rattache la circulaire RDFF1501796C du 12 mars 2015 relative à l’application des exceptions au principe "silence vaut acceptation" dans les relations entre les agents et les autorités administratives de l’État [1].

De nombreux textes ont été émis à propos de cette règle dont le caractère ambivalent n’a pas échappé aux commentateurs. Poser un principe et l’assortir immédiatement de multiples cas d’exceptions [2] à son application traduit la réticence des pouvoirs publics à admettre que le silence gardé par une administration puisse soudain devenir l’expression d’un accord à une demande quelconque [3]. Ces cas font effectivement douter d’une application rigoureuse du principe ; ils ont fait en sorte que soient détaillées avec minutie ces exceptions [4].

Le résumé de la circulaire RDFF1501796C du 12 mars 2015 relative à l’application des exceptions au principe "silence vaut acceptation" dans les relations entre les agents et les autorités administratives de l’État en apparaît donc que plus problématique ; il révèle aussi la difficulté pour les agents des administrations de faire état de la règle pour eux-mêmes : « La présente circulaire précise les cas dans lesquels s’applique, par exception au principe « silence vaut acceptation », la règle d’une décision implicite de rejet après le silence de l’administration gardé pendant deux mois pour les demandes formulées par des agents dans leurs relations avec les autorités administratives de l’État ». »

Il n’en demeure pas moins que la date d’entrée en vigueur de la circulaire comporte une erreur - sans doute assez révélatrice d’une utilisation du Ctrl+C et du Ctrl+V des claviers qui font les copier-coller...

fig. 1 : capture d’écran

L’absence de réponse de l’administration à une demande à l’issue de deux mois est "acceptation", c’est une décision implicite d’acceptation. Si le régime juridique de ces décisions n’en est pas fondamentalement modifié, sinon pour désigner seulement les décisions et les actes « relevant de la compétence des administrations de l’État ou des établissements publics administratifs de l’État », la circulaire précise que la réforme « n’a toutefois eu ni pour objet, ni pour effet de revenir sur l’exception légale fondée sur les relations entre les autorités administratives et leurs agents » [5]. Elle rappelle donc que « l’application du principe selon lequel "silence vaut acceptation" est expressément exclue dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents », ce qui est clairement signifié au 5° du I de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. la circulaire ajoute aussi que cette règle nouvelle « est également exclue pour les demandes formulées par les ayants droit des agents publics et pour les demandes qui portent sur les procédures d’accès aux emplois publics ».

En quelque sorte, le modèle serait manifeste : les agents des administrations ne sont pas des ’citoyens’ dans les rapports avec leur employeur. Mais en est-il de même dans les rapports avec d’autres administrations que celle à laquelle ils sont rattachés ou dans laquelle ils sont affectés ? Au moins, en conclusion, la circulaire est-elle, sur ce point, rationnelle et cohérente : « Si le principe "silence vaut acceptation" est la règle, il ne trouve pas à s’appliquer aux demandes formulées par les agents dès lors que ces derniers se trouvent placés dans leur relation avec leur administration ».

La circulaire du 12 mars 2015 a donc bien pour objet « de préciser le champ des exceptions au principe "silence vaut acceptation" qui s’applique dans les relations des agents avec les autorités administratives de l’État que sont les services centraux et déconcentrés, les établissements publics administratifs de l’État, les services à compétence nationale et les autorités administratives indépendantes ». Elle pourrait être comprise comme une modalité de régulation des demandes exprimées par les agents publics. Elle comporte ainsi 4 partie inégales. Les demandes prises en considération de manière spécifique par l’administration sont traitées dans les parties 2, 3 et 4.

fig. 2 : capture d’écran

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Dès lors, il semble plus porteur de s’intéresser aux généralités présentées dans la 1ère partie, qui proposent une définition du champ des relations entre les autorités administratives et leurs agents....

Le champ des exceptions au principe "silence vaut acceptation" se voit balisé par deux critères cumulatifs : le critère fonctionnel : « l’intéressé doit pouvoir être qualifié d’agent au sens de la loi du 12 avril 2000 » et le critère matériel « la demande de l’intéressé doit porter sur ses relations avec l’autorité administrative ».

La notion d’agent au sens de la loi du 12 avril 2000, telle qu’elle est présentée dans la circulaire, pourrait poser problème. Il ne s’agit pas de considérer le "statut" de l’agent mais de prendre en considération une "position sociale". La circulaire en rend quelque peu compte en s’appuyant sur des décisions de justice qui ne concernent en rien ce principe nouveau [6] dont l’espace d’application n’en finit pas de rétrécir au fur et à mesure des cas qui, soudain perçus comme litigieux, révèlent de plus en plus la réticence administrative à son égard. Aux termes de la circulaire, « la notion d’agent retenue par la loi du 12 avril 2000 précitée est plus large que celle d’agent public. La jurisprudence n’opère pas de distinction entre les agents en activité et ceux admis à la retraite pour qualifier les conséquences du silence de l’administration sur leurs demandes. Sont qualifiés "d’agents" au sens de la loi du 12 avril 2000 précitée, les personnels qui interviennent dans le cadre d’une relation de travail donnant lieu à rémunération ou indemnisation au sein d’une autorité administrative ». La contradiction interne à ce développement est d’emblée identifiable : si la relation de travail et la rémunération en sont des facteurs déterminants, les agents qui ne sont plus en activité ne devraient pas être concernés par ce champ élargi de l’exception au principe. Seul le cadre "employeur" devrait donc être retenu.

Parce que le schème de la "bonne administration" a bon dos, la circulaire du 12 mars 2015 voudrait embrasser dans le champ des exceptions au principe tout un petit monde : l’ensemble des fonctionnaires relevant des dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, les magistrats, les militaires [7], et par extension les stagiaires, les élèves des écoles administratives, les agents contractuels de droit public [8] .

Et plus encore, afin de bien faire comprendre que les relations internes aux administrations ne peuvent entrer dans le champ d’application du principe, la circulaire du 12 mars fait en sorte que sont aussi concernés « les agents de droit privé employés par l’administration, tels que les bénéficiaires de contrats aidés ou les agents recrutés par des contrats de droit local, les agents privés de certains établissements publics, les conseillers prud’hommes, les vacataires ou encore les intérimaires, comme l’ensemble des "personnels" qui interviennent dans le cadre d’une relation de travail donnant lieu à rémunération ou indemnisation au sein d’une "autorité administrative" ». Ce n’était pas suffisant pour assurer les administrations d’une certaine sérénité en forme d’autorité hiérarchique, aussi la circulaire s’attache-t-elle à préciser que répondent aux mêmes conditions « les demandes d’un collaborateur occasionnel du service public, lorsqu’elles portent sur sa relation de travail avec l’administration à raison d’une collaboration formelle au service public (...) ; outre leur objet, elles sont en effet formulées par des "agents" au sens de la loi du 12 avril 2000... ». Pour la plupart de ces cas cités, des références juridictionnelles (et non jurisprudentielles) sont aussi présentées en notes de bas de page.

Toutefois, à la lecture de ces précisions, la question reste pendante. Les agents des administrations sont-ils des citoyens comme les autres ? Il semble bien que ce ne sont que les relations de travail donnant lieu à rémunération ou gratification ou indemnité/indemnisation, etc. qui sont en cause pour déterminer l’exception au principe "silence vaut acceptation"... Cette lecture est d’ailleurs confirmée par les mentions introduites à propos du critère suivant, le critère matériel : « si la demande est formulée par une personne qui n’est plus un agent au sens de la loi du 12 avril 2000 précitée à la date de la demande, mais qu’elle porte sur ses rapports avec l’autorité administrative qui l’employait, la demande est exclue du champ d’application du principe "silence vaut acceptation". Ainsi, l’exclusion du champ d’application du principe "silence vaut acceptation" d’une demande formulée par une personne en sa qualité d’agent, ou d’ancien agent, d’une autorité administrative n’est fondée que lorsque l’objet de la demande est étranger à la relation entretenue avec cette autorité administrative ». La formule finale de la circulaire retraduit d’ailleurs la préoccupation contenue dans l’interrogation initiale : « Je vous remercie de bien vouloir faire part à la Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique (...) de toute difficulté rencontrée dans la mise en œuvre de ces instructions, afin que les agents ne soient pas écartés sans fondement de l’application du nouveau principe ».

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La circulaire du 12 mars 2015, dans sa tonalité impérative, dépasse pourtant les contours qu’elle dessine puisque, en travaillant ce critère matériel qui s’ajoute au critère fonctionnel, elle prévoit qu’« est soumise à la règle de la décision implicite de rejet, la demande formulée par l’agent à l’autorité administrative portant sur un sujet en lien avec sa qualité d’agent ». Sont alors concernés certains des droits que les agents peuvent faire prévaloir comme le droit au congé de formation, tout en signalant que « le régime juridique des demandes de formation à l’initiative des agents s’inscrit dans un cadre défini de manière autonome » La liste des exemples présentés dans la circulaire est suffisamment parlante sur ce point : « les demandes formulées en matière de formation continue, ou formation tout au long de la vie (congé de formation professionnelle, bilan de compétences, accès à la validation des acquis de l’expérience, droit individuel à la formation) s’inscrivent dans le cadre des "relations entre les autorités administratives et leurs agents" et rentrent donc dans le champ de l’exception au principe de la décision implicite d’acceptation ».

Sans doute, les trois autres parties sont-elles plus explicites dans la mesure où elles traitent de situations données : Les demandes des ayants droit ou ayants cause de l’agent ; Les demandes relatives à l’accès à la fonction publique [9] ; Les demandes d’équivalence de diplômes [10]...

Le traitement des demandes présentées par les agents publics, agents des services publics et des administrations, ne sera pas facilité à la suite d’une lecture attentive de ces dispositions en forme de rappel de l’exception au principe "silence vaut accord"

Notes :

[1] Mise en ligne sur www.circulaires...gouv.fr le 18 mars 2015.

[2] Dont le décret n° 2014-1303 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l’application du principe "silence vaut acceptation", pris en application du II de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, cité dans le cadre des textes de référence de la présente circulaire.

[3] V. par ex. sur lemoniteur.fr : « Le silence vaut acceptation… sauf centaines d’exceptions ! ».

[4] Plus de 40 décrets ont été émis en ce sens ! La liste de ces décrets, pas tout à fait à jour puisque ne recensant que les décrets parus au Journal officiel du 1er novembre 2014, en est donnée sur le site Legifrance : cf. décrets listant les exceptions. Toutefois, il est indiqué sur ce site que « la liste n’a pas par elle-même de valeur juridique. Elle est publiée aux fins d’information du public. Elle recense les procédures qui n’entrent dans aucune des exceptions prévues par la loi ou par les décrets qui prévoient, dans les conditions fixées par la loi, des dérogations au principe du "silence vaut accord" ».

[5] De même que dans le cadre des relations entre personnes morales de droit public.

[6] V. les arrêts cités en note de bas de page de la circulaire.

[7] En y incluant les réservistes de la réserve opérationnelle à partir de CE, 27 nov. 2002, n° 234748, M. Franck X.. qui concerne justement une relecture de l’article 21 de la loi du 12 avril 200 dans sa version antérieure....

[8] Jusqu’à y incorporer les professeurs associés au titre de la décision du CE, 23 octobre 2006, n° 272150, M. A, qui, non publiée au Recueil Lebon, avait jugé que, « si M. A fait valoir qu’en vertu de l’article 19 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, les délais de recours ne lui sont pas opposables en l’absence d’un accusé de réception, il ressort de l’article 18 de cette loi que ces dispositions ne s’appliquent pas aux relations entre les autorités administratives et leurs agents ; que, dès lors, ces conclusions présentées dans la même requête étaient également tardives et, par suite, irrecevables ».

[9] Étant entendu que « ne sont pas soumises au principe "silence vaut acceptation" les demandes présentées par les candidats dans le cadre des procédures d’accès aux emplois publics et qui portent sur l’admission à concourir, le recrutement sans concours en catégorie C et le recrutement par la voie du PACTE ainsi que les demandes portant sur l’admission par concours aux écoles du service public en vue d’intégrer la fonction publique », ce, par référence à la notion d’opération complexe...

[10] Parce qu’elles « présentent un caractère de connexité avec les procédures d’accès à l’emploi public (elles) relèvent aussi de l’exception à l’application du principe « silence vaut acceptation ».

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Pr. Geneviève Koubi

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