Une loi d’état d’urgence "inconstitutionnelle" ?

Le 24 novembre 2015, par Geneviève Koubi,

Et le journal Le Monde met en place sur le net un Observatoire de l’état d’urgence. C’était nécessaire.

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Sur le plan du droit, quelques points doivent être aussi relevés à l’exemple de certaines questions soulevées lors des débats au Sénat, le 20 novembre 2015 :

Le président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, rapporteur : « Je salue ... les inflexions très importantes qui viennent d’être apportées, avec pragmatisme, à la politique de la nation, dont la priorité est désormais donnée à l’éradication de l’organisation criminelle qui s’est abusivement donné le nom d’État islamique. Cette organisation se rend coupable de crimes contre l’humanité. La combattre jusqu’à son élimination est un objectif qui doit dorénavant l’emporter sur tous les autres dans notre politique en Syrie. De même, la volonté de fortifier notre coopération avec la Russie au Proche-Orient et l’appel au Conseil de sécurité des Nations unies constituent des évolutions qui méritent d’être approuvées. À l’évidence, la lutte contre le terrorisme, ce n’est pas seulement l’état d’urgence, c’est aussi la politique étrangère, la politique européenne et l’action de nos forces armées, dont l’engagement vient d’être accru au Proche-Orient. Vous nous avez saisis d’un texte très important. Il ne vise pas seulement à proroger l’état d’urgence. Il vise à étendre les pouvoirs exceptionnels confiés au ministre de l’intérieur et aux préfets quand l’état d’urgence est déclaré ainsi qu’à conforter la légalité des mesures prises dans ce cadre juridique et les modalités de leur contrôle juridictionnel. Sur ces points, je veux poser trois préalables. Tout d’abord, l’état d’urgence, ce n’est en aucun cas la suspension de l’État de droit ; c’est au contraire son prolongement dans des circonstances exceptionnelles qui le menacent en mettant en péril la sécurité publique, sans laquelle l’exercice des libertés publiques deviendrait impossible. La déclaration d’urgence, son champ d’application et les mesures d’interdiction, de perquisition ou d’assignation à résidence susceptibles d’être prises en cette situation sont toutes passibles de recours devant le tribunal administratif ou le Conseil d’État et seront annulées si elles ne sont pas strictement justifiées et proportionnées aux circonstances qui les fondent. Ensuite, dans le contexte que nous connaissons, j’ai estimé que notre travail législatif, lui-même contraint par l’urgence puisque l’état d’urgence tomberait le 26 novembre à zéro heure si le législateur n’autorisait pas sa prorogation, devait reposer sur un processus coopératif lui-même exceptionnel – mais éventuellement reproductible – entre le Gouvernement, l’Assemblée nationale et le Sénat. C’est ce que nous avons fait, depuis dimanche dernier, afin de forger un large accord entre le Gouvernement, les rapporteurs des deux assemblées et les assemblées elles-mêmes sur la rédaction du texte qui nous est soumis.Je suis allé jusqu’à proposer au Gouvernement un amendement, à mes yeux très important, affirmant le rôle du juge judiciaire dans le cadre des perquisitions administratives autorisées par l’état d’urgence. Vous l’avez rappelé, monsieur le Premier ministre, cet amendement a été voté à l’unanimité par l’Assemblée nationale et son origine sénatoriale a loyalement été reconnue. Comme nous l’avons fait pour la loi relative au renseignement, il traduit la vigilance du Sénat dans l’application de l’article 66 de notre Constitution. L’autorité judiciaire, gardienne des libertés individuelles, doit voir ses prérogatives reconnues, même lors de la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels de la loi de 1955. De la même façon, j’ai donné mon plein accord à toutes les dispositions qui facilitent le contrôle de la légalité des actes pris dans le cadre de l’état d’urgence, afin de rendre le contrôle des tribunaux administratifs et du Conseil d’État plus rapide et plus effectif. Enfin, je veux soulever la question de la conformité, à la Constitution et à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de la loi de 1955, telle qu’elle a été modifiée par l’ordonnance de 1960 – donc, sous le régime de la Ve République – et telle qu’elle va l’être de nouveau, de manière substantielle aussi, si nous adoptons le présent projet de loi. Notons déjà qu’en supprimant la possibilité d’une censure de la presse et des publications, le projet de loi élimine une difficulté possible. De même, en précisant les conditions de la légalité des décisions du pouvoir exécutif, il évite qu’on reproche au législateur de n’avoir pas pleinement satisfait aux obligations de l’article 34 de la Constitution, qui lui impose de fixer les règles relatives au respect des libertés publiques et de le faire lui-même, sans déléguer cette mission au pouvoir réglementaire. Au-delà de ces aménagements législatifs importants, je veux souligner que la loi de 1955 est compatible avec la convention européenne des droits de l’homme, dont l’article 15 prévoit expressément la possibilité de restrictions aux libertés en cas de danger public menaçant la vie de la nation. Je veux également souligner que le Conseil d’État, tout récemment, dans son avis du 17 novembre, s’est prononcé favorablement sur la constitutionnalité du texte qui nous est soumis et qui réforme en profondeur la loi de 1955. Je veux souligner enfin que le Conseil constitutionnel, dans une décision de 1985, a déjà eu l’occasion d’affirmer que le défaut de référence à l’état d’urgence dans la Constitution n’avait pas eu pour effet d’abroger la loi de 1955, ainsi implicitement acceptée par le Conseil. J’entends cependant des interrogations et, parfois, la crainte que, saisi par la voie d’une question prioritaire de constitutionnalité à l’occasion de la contestation d’une mesure prise dans le cadre de l’état d’urgence – possibilité de recours qui n’existe que depuis 2008 –, le Conseil constitutionnel n’en vienne, contre toute prévision, à prononcer l’inconstitutionnalité de telle ou telle disposition de la loi de 1955 que nous devons modifier. Je vous dis tout de suite que je ne crois pas à cette éventualité. Toutefois, monsieur le Premier ministre, si vous partagez ces interrogations, il vous est facile de les lever immédiatement. Il vous suffit pour cela d’user du pouvoir que vous donne la Constitution de saisir, dès après le vote, le Conseil constitutionnel, qui ne manquerait pas de vous répondre en temps utile, dans des délais garantissant la prorogation de l’état d’urgence à compter du 26 novembre…. » ....

M. M., Sénateur : « ….. Si l’état d’urgence confère des pouvoirs supplémentaires à l’autorité administrative, la loi sur l’état d’urgence ne modifie pas le droit de la République. Toutes les mesures prises dans ce cadre peuvent être soumises au contrôle du juge administratif. De ce point de vue, si l’on se réfère à l’histoire de la juridiction administrative, c’est là que l’on trouve les plus belles pages. En effet, le juge administratif est devenu le juge des libertés publiques en développant des constructions jurisprudentielles audacieuses lorsqu’il a été amené à statuer sur des mesures prises dans le cadre de circonstances exceptionnelles. Cet exemple le montre bien, l’état d’urgence, c’est aussi l’État de droit, organisé. Sans entrer dans le détail, permettez-moi de rappeler que, dans son arrêt R... et B... du 24 mars 2006, portant sur des mesures prises lors de la dernière mise en œuvre de l’état d’urgence à la suite de violences urbaines, l’assemblée du contentieux du Conseil d’État s’est livrée à un contrôle de proportionnalité des mesures de police administrative prises pour répondre à une menace réelle. Par conséquent, nous devons dire oui à des pouvoirs nouveaux pour les autorités de police et oui au maintien de notre système de protection des libertés publiques !... » ....

E. A., Sénatrice : « ...La clé de voûte de ce projet de loi semble reposer sur une immense confusion pour les parlementaires et pour les citoyens : on nous enjoint de voter une loi supposée contribuer à la lutte contre le terrorisme, alors qu’il s’agit, en réalité, d’une loi sur l’ordre public, d’une loi gravée dans le marbre pour les années à venir, qui pourra s’appliquer à d’autres situations, à d’autres états d’urgence. Il s’agit, avec cette loi, de suspendre pendant trois mois l’État de droit, de mettre entre parenthèses la chaîne judiciaire. Je souhaiterais être claire et précise pour que nos concitoyens sachent exactement de quoi nous débattons aujourd’hui… […] Monsieur le Premier ministre, vous avez dit que « la sécurité est la première des libertés ». Cette phrase, je l’imagine, a été réfléchie au regard de l’histoire du XXe siècle. Vous avez reproché hier à certains députés de « s’enfermer dans le juridisme ». Pensez-vous qu’il soit acceptable de tenir de tels propos dans l’enceinte où se rédige la loi ? Le pouvoir exécutif détiendrait-il seul le pouvoir d’écrire cette loi ? Le débat doit vraiment avoir lieu, c’est la force de la démocratie... » ....

C. B., Sénatrice : « …. Cela étant dit, j’aimerais rappeler que ce projet de loi n’est qu’une réponse parmi d’autres – et seulement une réponse de court terme – à un problème complexe, lequel ne se réglera que sur le long terme. L’action, la réaction à chaud sont ce à quoi l’on s’attend la semaine suivant ces actes de barbarie. Pour la suite, nous attendons davantage encore du Gouvernement : davantage en matière de prévention pour éviter que l’irréparable ne se reproduise. L’éducation, sous toutes ses formes, la culture, sous toutes ses formes, sont irremplaçables en tant que vecteurs d’humanisme, de solidarité, de vivre ensemble. Il faut aller vers l’autre, s’ouvrir aux autres, ne pas céder aux sirènes du repli sur soi, de la méfiance, éviter les amalgames, rester unis, faire face sans sombrer dans un climat de terreur pour refuser le piège tendu par les terroristes…. » ....

Le Premier ministre : « ….. J’en viens aux propositions et aux analyses qui ont été faites au sujet d’une réforme constitutionnelle. À ce stade, monsieur le président de la commission des lois, je suis extrêmement dubitatif quant à la saisine du Conseil constitutionnel. Je souhaite que les dispositifs que vous allez adopter soient mis en œuvre rapidement. Or il est toujours risqué de saisir le Conseil constitutionnel… [...]. Si le Conseil déclarait qu’un certain nombre de points et de garanties prévues dans la loi révisée sont inconstitutionnels, les 786 perquisitions déjà faites et les 150 assignations à résidence prononcées pourraient être annulées. Certaines mesures, y compris parmi celles qui ont été votées hier à l’Assemblée nationale, et, disant cela, je pense en particulier au recours au bracelet électronique – je suis transparent –, présentent une fragilité constitutionnelle. Je n’ignore pas qu’elles pourraient faire l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité ; néanmoins je souhaite que nous allions vite, afin, conformément également à votre volonté, de donner aux forces de l’ordre, aux forces de sécurité et à la justice tous les moyens de poursuivre ceux qui représentent un danger pour la nation, pour la République et pour les Français. Si nous ne procédions pas à une révision constitutionnelle afin de faire figurer l’état d’urgence dans la Constitution – nous prendrons le temps nécessaire sur cette question, monsieur le président –, nous ne pourrions pas aller plus loin en la matière sur une longue période. [...]. Il nous faudra donc proroger un certain nombre de dispositifs, les consigner dans l’État de droit, peut-être dans la Constitution. Tel est le cas de l’état d’urgence, et s’il devait s’inscrire dans la continuité, il nous faudrait trouver une autre appellation [1]. Examinons cette question tranquillement….. » ....

Notes :

[1]  !!!!

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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