Territoires de montagne et services publics L. n° 2016-1888, 28 déc. 2016, modernisation, développement et protection des territoires de montagne

Le 29 décembre 2016, par Geneviève Koubi,

Le chapitre III du Titre Ier de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne s’intitule : « Prendre en compte les spécificités des territoires de montagne lors de la mise en œuvre des services publics ».

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Ce chapitre répond aux objectifs affichés dès l’article premier de la loi. En effet, en cet article 1, « l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements, dans le cadre de leurs compétences respectives, mettent en œuvre des politiques publiques articulées au sein d’une politique nationale répondant aux spécificités du développement équitable et durable de la montagne, notamment aux enjeux liés au changement climatique, à la reconquête de la biodiversité et à la préservation de la nature et des paysages ainsi que des milieux aquatiques, et aux besoins des populations montagnardes permanentes et saisonnières, en tenant compte des enjeux transfrontaliers liés à ces territoires. Dans le cadre de cette politique, l’action de l’État a, en particulier, pour finalités (...) de réévaluer le niveau des services publics et des services au public en montagne et d’en assurer la pérennité, la qualité, l’accessibilité et la proximité, en tenant compte, notamment en matière d’organisation scolaire, d’offre de soins et de transports, des temps de parcours et des spécificités géographiques, démographiques et saisonnières des territoires de montagne ».

La modification de l’article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne conduit à la création d’un « comité pour le développement, l’aménagement et la protection de chacun des massifs de montagne, dénommé comité de massif ». Ce comité est ainsi chargé de définir « les objectifs et [de] précise[r] les actions qu’il juge souhaitables pour le développement, l’aménagement et la protection du massif. Il a notamment pour objet de faciliter, par ses avis et ses propositions, la coordination des actions publiques dans le massif et l’organisation des services publics. » Il s’agit bien de services publics et non de services au public [1]. Dans la même optique, au titre de l’art. 9 bis de la n° 85-30 du 9 janvier 1985 modifiée, « un schéma interrégional d’aménagement et de développement de massif » préparé par le comité de massif et approuvé par les conseils régionaux concernés « constitue le document d’orientation stratégique du massif ». Ce schéma « comprend des volets transversaux relatifs, d’une part, aux mobilités, à l’eau, au climat, à l’air et à l’énergie, à la prévention et la gestion des déchets, à l’usage durable des ressources et aux continuités écologiques et, d’autre part, au développement économique, à l’innovation, à l’internationalisation et au développement de l’aménagement numérique. Ces volets transversaux peuvent être complétés par des chapitres sectoriels consacrés à des questions relatives à l’agriculture, notamment pastorale, à la forêt, à l’industrie, à l’artisanat, au tourisme ou aux services. »

Si le chapitre III de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, « Prendre en compte les spécificités des territoires de montagne lors de la mise en œuvre des services publics », comporte peu d’articles, il inviterait à s’interroger sur la perception ainsi offerte par la loi de la notion de « service public ». En ce sens, pourrait être décelée une certaine mise à distance de l’idée de « service au public », cette expression étant désormais essentiellement accolée aux « maisons ». Ainsi, à l’article 27 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, est ajouté un alinéa qui prévoit que « dans les massifs définis à l’article 5 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et dans les communes ayant reçu la dénomination “commune touristique” ..., l’offre de maisons de services au public répond à la situation des travailleurs saisonniers et pluriactifs, et peut notamment intégrer des maisons des saisonniers. » [2]

Il n’en demeure pas moins que le projet de « soutenir la transition numérique et le développement de services numériques adaptés aux usages et contraintes des populations de montagne » énoncé à l’article 1er de la loi n’est pas envisagé au titre des services publics ou des services au public.

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Les articles de ce chapitre III inscrivent quelques dispositions dans sept codes : le Code de l’éducation, le Code des transports, le Code de la santé publique, le Code de la sécurité sociale, le Code général des collectivités territoriales, le Code forestier et le Code de la route.

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Au Code de l’éducation, l’article L. 212-3 n’ajoute que peu de choses aux dispositifs existants en matière de carte scolaire : « Dans les départements dont le territoire comprend des zones de montagne délimitées conformément à l’article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, la mise en œuvre de la carte scolaire permet l’identification des écoles publiques ou des réseaux d’écoles publiques qui justifient l’application de modalités spécifiques d’organisation scolaire, notamment en termes de seuils d’ouverture et de fermeture de classe, au regard de leurs caractéristiques montagnardes, de la démographie scolaire, de l’isolement, des conditions d’accès et des temps de transports scolaires. / Le nombre d’enseignants du premier degré affectés à chaque département par le recteur d’académie est déterminé en prenant en compte les effectifs scolaires liés à la population des saisonniers. » [3]

Dans le code des transports, une nouvelle section concerne les « transports pour les besoins de l’éducation nationale », notamment pour l’organisation de voyages scolaire (art. L. 1253-4, C. transports). Il ne s’agit donc pas de penser le désenclavement des territoires de montagne, ni d’envisager en améliorer l’accès, la suppression d’un certain nombre de lignes ferroviaires - notamment de nuit - étant désormais actée.

En ce qui concerne la santé publique, outre le fait que le Gouvernement devra présenter « un rapport sur la juste compensation des surcoûts associés à la pratique des actes médicaux et paramédicaux en zone de montagne » dans les six mois (art. 17, L. n° 2016-1888 du 28 décembre 2016), l’article L. 1434-3 du code de la santé publique s’allonge en intégrant un 6°. Cet article concerne le « schéma régional de santé ». En sus d’indiquer « les besoins en implantations pour l’exercice des soins de premier recours », de fixer « les objectifs quantitatifs et qualitatifs de l’offre de soins, précisés par activité de soins et par équipement matériel lourd (… et) les transformations, les regroupements et les coopérations entre les établissements de santé (comme) les objectifs quantitatifs et qualitatifs de l’offre des établissements et des services médico-sociaux, de présenter « un volet consacré à la mise en œuvre d’actions de sensibilisation de la population et de formation des professionnels de santé visant à limiter d’éventuelles contaminations par des maladies vectorielles », ce schéma doit désormais comporter, « le cas échéant, un volet consacré aux besoins de santé spécifiques des populations des zones de montagne, notamment en termes d’accès aux soins urgents et d’évacuation des blessés, et tenant compte des spécificités géographiques, démographiques et saisonnières de ces territoires. »

Au Code de la sécurité sociale, un ajout à l’article L. 642-3 du code annonce que, dans l’objectif de la lutte contre la désertification médicale, « sont exonérés par moitié du paiement des cotisations ... les médecins bénéficiant de leur retraite qui continuent à exercer leur activité ou qui effectuent des remplacements en zone de montagne. Les médecins bénéficient de cette exonération s’ils exercent dans une zone de montagne caractérisée par une offre de soins insuffisante ou des difficultés dans l’accès aux soins... ». Ainsi, le projet régional de santé devrait, au moins de manière expérimentale, s’attacher « à garantir aux populations un accès par voie terrestre à un service de médecine générale, à un service d’urgence médicale, à un service de réanimation ainsi qu’à une maternité dans des délais raisonnables non susceptibles de mettre en danger l’intégrité physique du patient en raison d’un temps de transport manifestement trop important » (art. 24, L. n° 2016-1888 du 28 décembre 2016) [4]. L’analyse des topographies devient essentielle, ce temps de trajet dépendant des reliefs… plus que des disparités démographiques et de la diversité des territoires [5].

En ce qui concerne le Code général des collectivités territoriales, l’ajout au dernier alinéa de l’article L. 3232-1-1 de ce code signifie une prise en considération des « contraintes spécifiques des communes et établissements ... situés en zone de montagne ». Cet article, évoquant « des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire », prévoit que le département met à la disposition des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale « qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l’exercice de leurs compétences dans le domaine de l’assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l’entretien des milieux aquatiques, de la voirie, de l’aménagement et de l’habitat une assistance technique dans des conditions déterminées par convention ». Cependant, les modalités d’application de cet article dépend d’un décret en Conseil d’État qui doit préciser « les critères de détermination des communes et des établissements » de cette mise à disposition. L’attention portée aux contraintes nées de la situation en zone de montagne en relève.

L’additif à l’article L. 221-3 du Code forestier authentifie le rôle d’expert que joue l’Office national des forêts auprès de l’État, des collectivités territoriales, de leurs groupements et des agences de l’eau « dans l’évaluation et la gestion des risques naturels prévisibles, notamment en montagne. »

Au code de la route, il est ajouté un article L. 314-1 concerne « les obligations d’équipement des véhicules en période hivernale », notamment pour « les dispositifs inamovibles et amovibles antidérapants requis, dans le respect du règlement (CE) n° 661/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant les prescriptions pour l’homologation relatives à la sécurité générale des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, composants et entités techniques distinctes qui leur sont destinés. »

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Par ailleurs, l’un de ces articles compris dans ce chapitre III confirme que les remontées mécaniques et pistes de ski relèvent de la catégorie des services publics, mais en même temps il fait référence aux services de secours aux personnes. Il s’agit d’’une modification de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne,. Un article 96 bis y est introduit : « Dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative définis aux articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire peut confier à un opérateur public ou privé, exploitant de remontées mécaniques ou de pistes de ski ou gestionnaire de site nordique, des missions de sécurité sur les pistes de ski, sous réserve que cet opérateur dispose des moyens matériels adaptés et des personnels qualifiés. Il peut lui confier, dans les mêmes conditions, la distribution de secours aux personnes sur les pistes de ski, le cas échéant étendue aux secteurs hors-pistes accessibles par remontées mécaniques et revenant gravitairement sur le domaine skiable. »

Sur ce point, au vu d’une modification de l’article 61 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, est prévue une expérimentation, « visant à adapter le dispositif de l’activité partielle aux régies dotées de la seule autonomie financière qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial de remontées mécaniques ou de pistes de ski... ». L’idée est de contribuer au « développement économique des petites stations » et, à l’aide d’une « démarche active et territorialisée de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, ... de sécuriser les parcours professionnels des salariés saisonniers »… [6]

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De plus, sans que l’expression de service public soit employée, en ce qui concerne le déploiement du numérique et de la téléphonie mobile, un nouvel article 16 bis de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne prévoit la mise en œuvre par l’État d’une « politique de nature à assurer le bon fonctionnement des moyens de communications électroniques, fixes ou mobiles, dans les meilleures conditions économiques et techniques. » Doivent alors être prises en compte « les contraintes physiques propres aux milieux montagnards dans les procédures de mise en œuvre des investissements publics et, le cas échéant, dans les conventions conclues avec les opérateurs de communications électroniques, en matière d’équipement, de raccordement ou de maintenance » (1°) ; doivent encore être développés « des services et usages numériques adaptés aux besoins et contraintes spécifiques des populations de montagne, en priorité dans les domaines de la médiation numérique, du télétravail, de la formation à distance et des activités collaboratives » (3°).

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Mais encore, afin de finaliser la problématique, « le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, au plus tard le 31 décembre 2017, toute mesure relevant du domaine de la loi permettant de : / 1° Transposer en droit interne la directive (UE) 2015/2302 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées, modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 et la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 90/314/CEE du Conseil [7] ; / 2° Simplifier et moderniser le régime applicable aux activités d’organisation ou de vente de voyages et de séjours ainsi qu’aux services et prestations liés, pour tenir compte des évolutions économiques et techniques du secteur et favoriser son développement, dans le respect des impératifs liés à la protection de l’environnement et à la lutte contre le changement climatique. » [8]

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En quelque sorte, plus qu’à la protection de la montagne cette loi du 28 décembre 2016 s’intéresse au développement des activités touristiques et activités de loisir en montagne… [9], sans oublier l’importance du rôle joué par les travailleurs saisonniers [10], telle est l’orientation sous-jacente au terme de « modernisation » qui s’inscrit dans l’intitulé de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

La comparaison entre les dispositions de la loi et les attentes exprimées dans la feuille de route du Gouvernement pour la montagne, à l’heure du défi climatique, « La montagne, un territoire exceptionnel, un patrimoine vivant », du 25 septembre 2015 [11], permet de discerner les pistes choisies par le Gouvernement : plutôt que se pencher sur les difficultés et les aléas de la vie quotidienne en montagne - qui constituaient le premier volet de la feuille de route -, il a préféré insister sur le développement économique et touristique...

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Notes :

[1] Une étude sur la distinction entre service public et services au public mériterait d’être assurément menée.

[2] Ce qui conduirait à s’intéresser à la situation des travailleurs saisonniers dans les services publics ou face aux services publics.

[3] La circulaire n° 2011-237 du 30 décembre 2011 relative aux écoles situées en zone de montagne avait estimé que « le classement des communes en zone de montagne n’est pas complètement opérant en ce qui concerne le réseau scolaire car des communes urbaines sont intégrées dans ce classement à raison de leur altitude ou de la déclivité de leurs pentes alors qu’elles ne connaissent pas de difficulté particulière en termes d’offre ou de transport scolaire. L’utilisation de ce seul critère n’est donc pas suffisante pour justifier une politique appliquée aux écoles situées dans les communes classées en zone de montagne. Il s’agit donc dans chaque département concerné d’identifier les écoles ou réseaux qui justifient l’application de modalités spécifiques d’organisation et d’allocation de moyens au regard de leurs caractéristiques montagnardes. Il convient en effet de garantir l’égalité des chances aux enfants scolarisés dans ces écoles ou réseaux d’écoles et de promouvoir, en tenant compte de leur situation, un développement équilibré de l’offre scolaire dans ces territoires. Il convient de combiner le classement en zone de montagne avec le caractère rural de la commune, sa démographie scolaire, son isolement et ses conditions d’accès par les transports scolaires. »

[4] Sur ce point, l’article 23 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 est plus parlant : « L’État peut autoriser, à titre expérimental et pour une durée maximale de trois ans, au nom du principe d’équité territoriale, que le projet régional de santé s’attache à garantir aux populations un accès par voie terrestre à un service de médecine générale, à un service d’urgence médicale, à un service de réanimation ainsi qu’à une maternité dans des délais raisonnables non susceptibles de mettre en danger l’intégrité physique du patient en raison d’un temps de transport manifestement trop important. »

[5] … selon les termes de l’art. 1 de la loi.

[6] Encore faudrait-il qu’il neige pendant les vacances scolaires...

[7] … Voyage ? Le secteur des transport ne relève-t-il pas des services publics ?

[8] Il est par ailleurs à noter que, du fait de la loi du 28 décembre 2016, l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l’intégration dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l’article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République est ratifiée.

[9] En est une illustration la notion d’unité touristique nouvelle désormais inscrite dans le Code de l’urbanisme – art. 71 et suiv de la loi.

[10] Nouvel art. L. 141-23 du Code de l’urbanisme : « En zone de montagne, le document d’orientation et d’objectifs définit la localisation, la nature et la capacité globale d’accueil et d’équipement, notamment en matière de logement des salariés, y compris les travailleurs saisonniers, des unités touristiques nouvelles structurantes. »

[11] V., notamment à partir de la page 33 de cette « feuille de route », les engagements du Gouvernement.

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Pr. Geneviève Koubi

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