Déploiement des systèmes de vidéosurveillance Circ. 12 mars 2009 - conditions de déploiement des systèmes de vidéoprotection

Le 25 mars 2009, par Geneviève Koubi,

Une conférence de presse, sur le thème "Vidéoprotection : un nouvel élan", s’est tenue le 17 mars 2009 au ministère de l’Intérieur. Elle avait pour objet d’insister, à l’encontre des différentes études statistiques et sociologiques menées sur le thème, sur le rôle prétendu de la vidéoprotection « dans la prévention de la délinquance par son effet dissuasif et l’aide qu’elle peut apporter dans les enquêtes et l’élucidation de crimes et délits ». Le communiqué relatant cette initiative fait état de la mise en place de quelques dispositifs électroniques [1] et d’un guide méthodologique, principalement pour les maitres d’ouvrage [2], destinés à « faciliter le travail des concepteurs, des décideurs et des gestionnaires » des systèmes de vidéosurveillance. Mais, à aucun moment, il ne fait référence à une circulaire spécifique, publiée concomitamment, la circulaire INT/D/09/00057/C du 12 mars 2009 relative aux conditions de déploiement des systèmes de vidéoprotection .

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Présentant une description des modes d’analyse des demandes d’autorisation de déploiement des systèmes de vidéosurveillance par les préfets, la circulaire du 12 mars 2009 relative aux conditions de déploiement des systèmes de vidéoprotection relève de la catégorie des circulaires administratives interprétatives. L’interprétation administrative proprement dite des « règles applicables à ce qu’il est désormais d’usage d’appeler la "vidéoprotection" [3] » n’apparaît cependant qu’au détour de quelques remarques. Cette circulaire abroge et remplace les précédentes circulaires, celle du 22 octobre 1996 relative à l’application de l’article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité (décret sur la vidéosurveillance) et celle du 26 octobre 2006 - Application des articles 10 et 10-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 modifiée d’orientation et de programmation relative à la sécurité. Elle prétend ainsi rendre compte de l’ensemble des règles régissant cette technique alors même que, principalement adressée aux Préfets, elle les invite plus ou moins à mettre à distance certaines des garanties fondamentales quant à l’exercice des droits et libertés des citoyens afin de faciliter la pose des caméras et de ne pas diligenter de contrôles méticuleux sur les demandes de déploiement des systèmes de surveillance des déplacements et des comportements des ’passants’…

De texture ‘pédagogique’, la circulaire INT/D/09/00057/C du 12 mars 2009 relative aux conditions de déploiement des systèmes de vidéoprotection présente dès son abord son “plan” général qui, assimilant les ‘modifications’ récentes des textes relatifs à la vidéosurveillance – et non l’ensemble de celles intervenues depuis 1995 —, permet de repérer les priorités et les dissociations ministérielles. Les priorités sont décelables à travers le régime des autorisations préfectorales d’installation des systèmes : la multiplication des caméras répond au souhait émis par le Président de la République [4] ; les dissociations sont devinées plus que discernées à travers les modes d’information des citoyens [5]. Il est ainsi à noter que les principales garanties accordées aux citoyens sont insérées dans les ‘remarques préliminaires’ relatives au champ d’application du régime de l’autorisation préfectorale d’implantation des dispositifs. En effet, c’est dans ce cadre qu’est évoquée la distinction entre les systèmes permettant un traitement des données personnelles et les autres. Ainsi, est-il souligné que « le législateur n’a pas regardé l’image d’une personne comme étant, en elle-même, une donnée à caractère personnel, c’est-à-dire une donnée permettant de l’identifier directement ou indirectement. Cette possibilité d’identification directe ou indirecte résulte en réalité de la connexion, opérée par un traitement, entre des données relatives aux images et d’autres données relatives à son identité » [6]. Ce sont donc les systèmes non identificatoires a priori, situés dans ce champ, qui forment l’objet central de la circulaire du 12 mars 2009. Ils se composent en un système permettant l’enregistrement ou le visionnage d’images … de la voie publique ou des lieux ouverts au public, à partir d’un poste central de visionnage.

• Les textes juridiques auxquels il est fait référence sont : la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité (modifiée par la loi n° 2006-64 du 26 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers) [7] et le décret d’application n° 96-926 du 17 octobre 1996 [8] modifié par les décrets relatifs au même objet, le décret n° 2006-929 du 28 juillet 2006 et le décret n°2009-86 du 22 janvier 2009.

Cependant, la circulaire du 12 mars 2009 relative au déploiement des systèmes de vidéoprotection annihile la distinction entre sécurité civile et sécurité intérieure, entre sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme. Le thème général de la sécurité publique permet ainsi de situer sur un même plan et dans un même mouvement la lutte contre les phénomènes de délinquance sur la voie publique et les dispositifs de lutte contre les actions terroristes éventuelles. Le dispositif ‘vigipirate’ [9] deviendrait-il alors la ‘norme’ ? La rhétorique de la ‘peur’ revient sur le devant de la scène [10] : « Le contexte actuel de fortes menaces sur la sécurité publique – niveau élevé du risque terroriste ; fréquence des vols à main armée contre certains commerces - justifie qu’il soit davantage recouru à cette technique ».

Toutefois, d’autres systèmes, toujours dits de vidéosurveillance, comme, par exemple, les dispositifs empruntant les réseaux publics ou ceux issus de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, et notamment lorsqu’il est recouru à des réseaux câblés, n’entrent pas dans l’escarcelle des pouvoirs de contrôle du préfet [11] pas plus que les dispositifs permettant de visionner des lieux privés ou des lieux de travail non ouverts au public… Ainsi la circulaire se réfère-t-elle à la jurisprudence pour donner la définition des “lieux ouverts au public” : « Au sens de la jurisprudence des juridictions de l’ordre judiciaire, est un lieu ouvert au public « un lieu accessible à tous, sans autorisation spéciale de quiconque, que l’accès en soit permanent et inconditionnel ou subordonné à certaines conditions » (TGI de Paris, 23 octobre 1986, Gaz. Pal. du 8 janvier 1987, confirmé par un arrêt de la Cour d’appel de Paris du 19 novembre 1986). Ainsi, l’acquittement d’un droit d’entrée ne fait pas obstacle à ce qu’un lieu soit regardé comme ouvert au public. En revanche, la circonstance d’un digicode garde l’entrée d’un hall d’immeuble ou d’un parking fait de ces endroits des lieux privés, hors du champ d’application de la loi du 21 janvier 1995 ». Mais, cette définition n’en est pas une...

De plus, pour conforter l’intervention décisoire du préfet et afin d’affirmer la légitimité des dispositifs de vidéosurveillance, de leur perfectionnement, de l’extension de leur champ et de leur déploiement, tout en nuançant le propos, un appel à la jurisprudence du Conseil constitutionnel est opéré : « Le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision n° 94-352 DC [12] rendue à propos de la loi du 21 janvier 1995 [13] que l’autorisation d’installer un système de vidéosurveillance ne peut résulter que d’une autorisation expresse [14]. Dès lors, lorsque des modifications apportées à un système sont portées à leur connaissance, les services préfectoraux doivent s’interroger sur la nécessité de délivrer une nouvelle autorisation au responsable du système ». Il reviendra donc au préfet « d’apprécier si les modifications apportées au système appellent, compte tenu de leur nature et de leur ampleur, la délivrance d’une nouvelle autorisation ». La question concerne directement donc le voeu présidentiel initial : la qualité du lieu exposé au filmage des passages, l’augmentation du nombre des caméras ou de la surface couverte, la qualité du prestataire ou de l’organisme pétitionnaire.

• Instruction du dossier et consultation de la commission départementale de vidéosurveillance [15] sont les deux principales procédures à respecter par le préfet. Ce qui importe donc est l’analyse ’à effectuer’ du dossier.

Quatre situations [16] sont mises en valeur : « - Le dispositif de vidéosurveillance visionne la voie publique ; - Le dispositif visionne un lieu ou établissement recevant du public et comporte huit caméras ou plus ; - Le dispositif visionne un lieu ou établissement ouvert au public et comporte moins de huit caméras ; - La demande porte sur la création d’un périmètre vidéosurveillé ». Ces quatre ‘situations’ rassemblent quelque peu les conditions exigées pour la délivrance d’une autorisation de déploiement de dispositifs de vidéosurveillance.

L’entrée dans le système de vidéoprotection de ce terme de périmètre confirme la stratégie ministérielle de géolocalisation des déplacements, des trajets, des allées et venues des citoyens [17]. Les verbes de l’action publique se territorialisent progressivement en découpant les territoires et les terrains en espaces d’intervention diversifiés qui n’ont pas de liens avec les circonscriptions administratives établies en termes de compétences et de responsabilités. Pour justifier l’emploi de ce vocable de périmètre, plus généralement utilisé en matière d’urbanisme et de transports publics, le ministre essaie de présenter la notion qu’il suggèrerait en une “innovation” – pour le moins incertaine. En fait, l’argumentation présentée se comprend dans le cadre d’une tentative de justification de l’extension indéfinie de la surveillance organisée : « La notion de périmètre vidéosurveillé (…) permet, au lieu d’autoriser l’installation d’une ou plusieurs caméras, de définir une zone dont la surveillance est assurée par des caméras dont le nombre, l’implantation et les éventuels déplacements sont susceptibles d’évoluer au gré des besoins du maître d’ouvrage » [18]. L’objectif de cette mobilité des dispositifs de surveillance, déjà admise pour ce qui concerne les “radars”, déjà expérimentée par l’utilisation pour l’instant circonscrite des “drônes”, est d’assurer un contrôle des déplacements et des mouvements dans des lieux spécifiques dits dans la circulaire « de configuration complexe » alors que les illustrations qui en sont proposées expriment un enjeu plus rugueux : « ensembles immobiliers ou fonciers, certaines voies publiques ou lieux et établissements ouverts au public, qui posent les questions analogues en termes de sécurité publique… ».

Si l’installation d’un système de vidéosurveillance s’entend le plus souvent sur la voie publique, les lieux et établissements ouverts au public peuvent aussi « faire l’objet d’une vidéosurveillance de la part des autorités publiques ou des personnes privées afin d’assurer la sécurité des personnes et des biens, lorsque ces lieux ou établissements sont particulièrement exposés à des risques d’agression, de vol ou sont exposés à des actes de terrorisme ». Ces précisions ne sont pas neutres, elles permettent de signaler que les demandes d’autorisation de déploiement des dispositifs de surveillance peuvent émaner aussi bien de personnes publiques que de personnes privées.

S’il s’agit d’une autorité publique — dont la compétence doit être validée « au regard de la finalité poursuivie » —, la surveillance peut être organisée pour la protection des bâtiments et installations publics et surveillance de leurs abords, la régulation du trafic routier et la constatation des infractions aux règles de la circulation, la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol et la prévention des actes de terrorisme. Toutefois, il est rappelé que « depuis la loi sur la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, les groupements de communes sont autorisés à mettre en oeuvre des systèmes de vidéosurveillance. Ils peuvent à cette fin recourir à un établissement public intercommunal ad hoc ou à un tel établissement de compétence plus large » [19]. Il est aussi précisé que lorsque la prise d’images par les caméras capte des lieux privés, des entrées ou des fenêtres d’habitation, « le “floutage” des images de ces lieux s’impose afin de préserver la vie privée des citoyens ».

Une personne morale de droit privé peut donc aussi, exceptionnellement, obtenir une autorisation pour visionner la voie publique… notamment « en vue de prévenir un acte terroriste à l’encontre d’une installation ou d’un bâtiment dont cette personne est responsable, lorsque ceux-ci sont particulièrement exposés à la menace terroriste » [20].

• L’appréciation à porter par le préfet sur le dossier dépend de plusieurs facteurs. La décision doit être fondée sur des analyses particulières qui doivent combiner certains critères ... dont celui de la garantie des libertés individuelles qui n’est pas là fondamentalement exposé, sinon sous des angles procéduraux relatifs à la conservation des images.

La circulaire du 12 mars 2009 relative aux conditions de déploiement des systèmes de vidéoprotection propose deux questionnements : « a) Le lieu est-il particulièrement exposé à des risques d’agression ou de vol ? [21] ; « b) Le lieu est-il soumis à une menace terroriste ? ». Cette dissociation n’apparaît qu’à l’occasion de l’étude du dossier par le préfet. Le dispositif mis en place est le même dans les deux cas de figure ; le citoyen qui passe dans le champ des caméras n’est donc pas en mesure de discerner la raison de la prise d’images. Or le traitement des images recueillies n’est pas le même…

La vidéoprotection pensée « en termes de prévention de la délinquance » (relevant du questionnement .a).) devrait inviter le préfet à considérer le risque comme « avéré » ; mais, pensée en termes de réponse à une menace terroriste (élément du questionnement .b).), la condition du risque n’est plus qu’éventuelle voire fictive [22]. Certes, la plupart du temps, les dispositifs concernent des lieux emblématiques ou symboliques d’institutions publiques, de certains intérêts faisant et « les lieux dans lesquels une éventuelle attaque aurait un retentissement particulier en raison du nombre des victimes potentielles ». Mais l’incertitude quant au bien-fondé des risques soulignés en d’autres lieux et espaces demeure [23].

L’appréciation du préfet s’apparenterait cependant, selon la circulaire, à un contrôle de proportionnalité. La perception de ce type d’analyse est établie à partir d’un standard donné d’une « atteinte excessive au droit de chacun au respect de sa vie privée » en rapport avec une conception aléatoire de l’intérêt que le dispositif de vidéosurveillance revêt « en termes de sécurité ou d’ordre public » [24]. La formulation ne rend nullement compte des libertés, que le ministre aurait pourtant pu qualifier de "publiques", qui ne s’attachent pas uniquement à ce respect d’une intimité ou d’une personnalité. La problématique s’arrête à l’image (comme un succédané du droit sur son image, sans tenir compte des différentes dimensions des libertés de déplacement ou de la liberté d’aller et venir [25]). L’insertion de la notion d’ordre public dans ce cadre qui prétend surélever la problématique sécuritaire peut effectivement intriguer… ce d’autant plus que c’est à ce propos qu’est soulevée, là incidemment entre parenthèses, la question de la « durée de conservation des données ».

Car, l’arrêté préfectoral d’autorisation des dispositifs de vidéosurveillance/vidéoprotection se doit de faire état de la « durée maximale de conservation des images » par l’autorité responsable. Selon la loi, ce délai ne saurait excéder un mois. Les services de police et de gendarmerie qui pourraient être amenés à diligenter une enquête, « estiment qu’un délai de 6 jours constitue … un minimum ». Cette remarque signifie bel et bien que l’accès aux images est ouvert à ces services dans le cadre d’une procédure judiciaire. Mais, depuis l’intervention de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, il est possible d’autoriser cet accès à ces mêmes services « dans le cadre de leurs missions de police administrative ».

• Les garanties accordées aux citoyens pour le respect des libertés publiques sont recentrées autour de deux éléments : l’information des administrés et le droit d’accès aux informations enregistrées. Les différentes dimensions de la liberté d’aller et venir des citoyens comme des administrés ne sont pas considérées comme substantielles par le ministre. La circulaire du 12 mars 2009 ne présente pas en cette matière d’autres observations que celles tirées des lois et règlements.

Le public doit être informé « de manière claire et permanente de l’existence du système de vidéosurveillance et de l’autorité ou de la personne responsable ». Souriez, vous êtes filmés ! Des affiches, des panneaux ou des panonceaux comportant un pictogramme représentant une caméra « adaptés à la situation des lieux et établissements » suffisent pour cela. Les listes départementales et municipales recensant les dispositifs de vidéosurveillance doivent être mis à jour. Elles doivent être portées à la connaissance des administrés (à tout le moins sur demande).

Le droit d’accès aux informations enregistrées par toute personne susceptible d’avoir été filmée par un système de vidéosurveillance ne devrait pas connaître de restrictions. Il n’est pas nécessaire de motiver sa demande [26]. Cependant, un refus peut être opposé à la demande si les images enregistrées sollicitées risquent de « porter atteinte au droit des tiers filmés au respect de leur vie privée », ce qui, dans un espace public fréquenté n’est pas rare. Dès lors, le droit d’accès paraît dérisoire à moins d’être seul dans l’œil de la caméra. Ceci explique la précision ajoutée dans la circulaire à ce propos : « en pratique, ce droit d’accès permet en particulier aux citoyens de s’assurer que les images les concernant n’ont pas été conservées au-delà du délai … fixé », ceci signifiant que le « responsable du traitement (doit) tenir un registre comme élément de preuve de la destruction des enregistrements dans le délai requis » [27]. Mais quelle que soit la position adoptée par la commission, le dispositif n’est pas remis en cause (possibilité d’un recours contentieux), l’autorisation reste valide (nécessité d’un recours gracieux).

Les développements relatifs aux droits et libertés sont donc limités. Ce ne sont pas les descriptions quant aux pouvoirs de sanction dont disposerait le préfet à l’égard des organismes impliqués dans le fonctionnement des systèmes installés qui seraient en mesure de leur donner plus d’amplitude…

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A chacun de se faire ... un film !

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Notes :

[1] tels : une adresse de messagerie, videoprotection@interieur.gouv.fr, (à partir du 23 mars 2009 ; un site internet, www.videoprotection.interieur.gouv.fr, lancé le 27 mars « autour de quatre rubriques "actualités, interviews, documentation et foire aux questions". S’y ajoutera, le 15 mai, une rubrique "télé-vidéoprotection", permettant aux "pétitionnaires d’adresser leurs demandes d’autorisations de systèmes de vidéoprotection par télé-procédure" ».

[2] qui sera « accessible dès le lancement du site internet. Il regroupera "une série de fiches juridiques, techniques, organisationnelles et financières", ainsi que des "cas pratiques" ».

[3] Notant là que l’usage est celui préconisé par le vocabulaire politique.

[4] Encore une fois, afin de marquer l’intensité d’une (hyper)activité présidentielle, il est signifié que l’intervention émise par voie de circulaire a pour objectif de traduire « les orientations du Président de la République » pour un plan de développement de la vidéoprotection qui « prévoit une forte et rapide augmentation du nombre des caméras ». Une analyse serait-elle désormais à mener sur le glissement des priorités gouvernementales vers les priorités présidentielles ?

[5] Sur ce point, l’intitulé du paragraphe paraîtrait quelque peu trompeur en ce qu’il évoque les ‘libertés publiques’ : ne sont mises en valeur que les questions relatives à la signalisation des systèmes et à un droit de rectification des données récoltées et traitées peu assuré…

[6] que la CNIL doit avoir à connaître…

[7] V. Chap. 2 de la loi du 21 janvier 1995 : Dispositions relatives à la prévention de l’insécurité. Lire art. 1er : « La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives. / L’Etat a le devoir d’assurer la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre publics, à la protection des personnes et des biens ».

[8] D. relatif à la vidéosurveillance pris pour l’application de l’article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité.

[9] Et l’appel à une revitalisation du blog de Frédéric Rolin se glisse dans ce cadre, v. le jeu de piste proposé un temps sur le statut juridique du plan ‘vigipirate’.

[10] Ce qui est classique lors de larges mouvements sociaux…

[11] … mais ils peuvent être cumulés « avec un régime spécial rendant obligatoire l’installation d’un système de vidéosurveillance ».

[12] Cons const. n° 94-352 DC du 18 janvier 1995.

[13] Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité.

[14] Il n’est pas rappelé dans cette circulaire que le Conseil constitutionnel envisage ces dispositifs à la condition que « la mise en oeuvre de tels systèmes de surveillance (soit) assortie de garanties de nature à sauvegarder l’exercice des libertés individuelles » (cons. 4). Les "réserves d’interprétation" qui étaient alors énoncées sont donc passées sous silence.

[15] Bien que la circulaire du 12 mars 2009 rappelle que l’avis rendu au préfet par cette commission n’est que consultatif, de longs développements sont consacrés à l’organisation de cette commission, à sa composition, à sa consultation et au délai quant à la remise de l’avis : « Même si votre silence ne peut valoir autorisation d’installer un dispositif de vidéosurveillance, il est préférable, en cette matière, qu’il soit statué par des décisions explicites. Dans la mesure où votre silence vaut rejet de la demande à l’expiration d’un délai de quatre mois, vous ne pourrez vous prononcer explicitement que si les avis de la commission sont rendus dans un délai bref ». Evidemment, dans certains cas l’avis n’est pas requis : défense nationale, et “autorisations provisoires” en cas d’urgence et lors d’exposition particulière à un risque d’actes de terrorisme…

[16] détaillées par la suite dans l’annexe n° 1.

[17] Commencée depuis une dizaine d’année, cette stratégie de contrôle des “navigations” individuelles ou collectives dans différents types d’espaces trouverait maintenant à s’appliquer dans les réseaux internet…

[18] Pourrait-on signaler que, dans ce cas, l’information du citoyen devrait donc elle aussi être à chaque fois remaniée ?

[19] Dans un mouvement d’incitation à la mutualisation des moyens et au développement de l’intercommunalité, les indications données dans la circulaire du 12 mars 2009, évoquent « l’élargissement de l’espace surveillé par un même système, et des économies substantielles » ; v. aussi Vidéosurveillance vs vidéoprotection ... sous CSU.

[20] L’illustration donnée d’une “banque” ne répond pourtant pas directement à ce schéma…

[21] Sont présentés comme des facteurs de risque : « l’isolement ou l’ouverture tardive d’un commerce (centre commercial, station-service), la valeur des marchandises détenues (banque, bijouterie) ou leur nature (pharmacie), le nombre d’agressions ou de vols commis au même endroit ou dans des endroits comparables, ainsi que le niveau général de la délinquance dans la ville ou le quartier concerné ».

[22] … surtout si l’on prend considération la tendance des pouvoirs publics à transformer les actes de vandalisme en actions terroristes…

[23] Des précisions sont toutefois données dans la circulaire du 12 mars 2009 sur ce point.

[24] Sont à ce titre exposées dans cette circulaire des indications descriptives des formes et des procédures : motivation, publication des arrêtés préfectoraux, formulations insérées dans ces arrêtés, etc.

[25] Laquelle, sous le régime des surveillances s’étrécit de plus en plus.

[26] Une proposition de résistance au déploiement des dispositifs de vidéosurveillance : que chacun présente une telle demande chaque jour. En effet, « ne peuvent … être rejetées que les demandes qui porteraient atteinte à la sûreté de l’Etat, compromettraient la défense ou la sécurité publique, nuiraient au déroulement de procédures engagées devant les juridictions ou aux opérations préliminaires à de telles procédures… ».

[27] Sont détaillés par la suite les pouvoirs de la commission départementale de vidéosurveillance comme « instance de recours permettant à toute personne de faire part “de toute difficulté tenant au fonctionnement d’un système de vidéosurveillance” »

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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