Les édifices du culte sous éclairage administratif Circ. 25 mai 2009 - Edifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d’urbanisme, fiscalité

Le 31 mai 2009, par Geneviève Koubi,

La circulaire NOR/IOCD0910906C du 25 mai 2009 (Bureau central des cultes) n’apparaît pas ’visiblement’ sur le site du ministère de l’intérieur. Elle est cependant insérée sur le site officiel des circulaires. Relative aux édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d’urbanisme, fiscalité [1], cette circulaire est annoncée comme faisant partie de la catégorie des « directives adressées par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles. Interprétation à retenir, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, lorsque l’analyse de la portée juridique des textes législatifs ou réglementaires soulève une difficulté particulière ».

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La diffusion de cette circulaire du 25 mai 2009 relative aux édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d’urbanisme, fiscalité, a pour conséquence de rendre inapplicables la circulaire du 14 février 2005 relative à la construction des édifices du culte et aux règles applicables d’urbanisme et de construction [2] et la circulaire du 15 octobre 2003 relative à la réparation des édifices du culte ouverts au culte public et aux possibilités de financement par les collectivités publiques [3]. Elle permet également au ministre de l’intérieur de signifier que certaines circulaires administratives non répertoriées sur le site officiel ‘circulaires.gouv.fr’ demeurent encore d’actualité ; c’est le cas pour la circulaire n° 2008/002 du 21 avril 2008 relative à l’utilisation des édifices de culte appartenant à l’État à des fins non cultuelles et dont la publication, signalée dans la circulaire du 25 mai 2009, a été réalisée au Bulletin officiel du ministère de la culture [4] et pour la brève circulaire du 27 janvier 2009 relative aux indemnités pour le gardiennage des églises communales.

Dans le même temps, cette circulaire du 25 mai 2009 ajoute certaines considérations qui, ne se rapportant pas au thème qu’elle prétend traiter, induisent trois champs de réflexion qui devraient être soulignés progressivement : 1./ la recomposition du rapport entre culte et religion – à partir de l’affirmation selon laquelle « la liberté d’exercice du culte trouve son corollaire dans le droit de disposer, pour chaque culte, de locaux adaptés à la célébration publique du culte » [5] ; 2./ l’apport des rapports des commissions de réflexion à partir de la référence liminaire aux travaux de la Commission de réflexion juridique sur les relations entre les cultes et les pouvoirs publics plus qu’au rapport rendu par ladite commission de septembre 2006 ; 3./ l’attention à porter à la jurisprudence, tant administrative que judiciaire ici à propos de l’affectation cultuelle et du régime juridique des biens considérés (domanialité publique ou privée). En l’occurrence, c’est ce dernier point qui est brièvement retenu, au moins pour ce qui concerne la jurisprudence administrative [6], sans mobiliser, là, les questions relatives aux régimes juridiques locaux qui, dérogeant au principe de laïcité, évoquent la notion de ‘culte reconnu’ (Moselle, Haut-Rhin, Bas-Rhin).

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L’objet principal de la circulaire du 25 mai 2009 consiste à « rappeler aux élus locaux et aux associations, les dispositions juridiques financières et fiscales, éclairées par la jurisprudence, applicables aux édifices du culte qui diffèrent, notamment, selon la date de construction de l’édifice, son appartenance à une personne privée ou publique, son appartenance au domaine public ou privé de la commune propriétaire ». Cette même intention devrait également s’entendre envers l’Etat qui demeure propriétaire de certaines cathédrales dont la mise en valeur était considérée, il y a quelques mois, comme une priorité culturelle...

La circulaire se présente donc comme un chapitre d’un cours, sans faire d’impasse sur les perceptions d’ordre historique, sur le régime légal des édifices du culte [7] notamment en ce qui concerne les “biens” et les “propriétés”. En découlent des analyses relatives aux régimes de responsabilité, aux taxes foncières et d’habitation, à l’entretien des locaux, etc. Mais, sans doute parce qu’il était difficile de faire la part des choses en ce domaine, certaines questions annexes interfèrent : sonnerie de cloches, police du culte, etc. Néanmoins, l’apport principal de cette circulaire concerne les problématiques d’une distinction entre domaine privé et domaine public pour les collectivités locales et le droit des propriétés publiques. Il apparaît alors nécessaire de retenir l’existence de "biens immobiliers cultuels" en liaison avec la notion d’affectation cultuelle des espaces, locaux, édifices en cause.

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Les références à la jurisprudence relevées dans la circulaire sont nombreuses (près de 80 avis, décisions et jugements sont cités) ; elles ne sont pas toutes récentes (elles courent de 1910 à nos jours). Elles sont pour la plupart reprises du rapport sur Les relations des cultes avec les pouvoirs publics, nonobstant des ajouts en forme d’actualisation.

Certaines d’entre elles permettent d’appuyer les principes juridiques que certains commentateurs de ces questions religieuses voudraient souvent passer sous silence (laïcité, service public). Ainsi, par exemple, en citant l’arrêt du Conseil d’Etat du 18 novembre 1949, Sieur Carlier, il s’agit pour le ministre de signifier qu’un édifice dit cultuel appartenant à une commune relève de son domaine public « non parce qu’il est affecté à un service public (les cultes n’ont plus cette qualité depuis 1905), mais parce qu’il est réservé à l’exercice d’un culte ouvert à tous et à la disposition des fidèles par détermination de la loi » [8]. En revers, dans sa décision du 19 octobre 1990, Association Saint Pie V et Saint Pie X de l’Orléanais, req. n° 90346, le Conseil d’Etat a considéré que la convention de mise à disposition de l’édifice pour les seuls besoins du culte n’a pas fait de ce bien, compris dans le domaine privé, un bien relevant du domaine public de la commune.

En fait, plus que le constat posé par la Commission de réflexion en 2006 à propos des garanties de l’affectation cultuelle, sur un « régime de la domanialité publique de la loi de 1905 ... quasi-figé et intangible » [9], faudrait-il noter que la distinction entre exercice du culte et exercice public du culte devient substantielle [10]. La Commission de réflexion juridique sur les relations entre cultes et pouvoirs publics estimait toutefois que« la définition donnée de "l’exercice public du culte" telle qu’elle apparaît dans la jurisprudence, ne prend pas en compte le contexte dans lequel les différents cultes s’inscrivent aujourd’hui. Selon le Conseil d’État, le culte correspond à la "célébration de cérémonies organisées en vue de l’accomplissement par des personnes réunies par une même croyance religieuse de certains rites ou pratiques". (...) Cette définition a près d’un siècle... ». Ces réserves avaient pour objet de retracer les difficultés des associations cultuelles en matière commerciale (interdiction de vente d’ouvrages) et sur un plan légal et moral dans la ligne de séparation entre le cultuel et le culturel, jusqu’à suggerer qu’est trop subtile la différence entre une association cultuelle et une association loi de 1901 exerçant une activité charitable [11]...

Quoiqu’il en soit, les qualifications données aux biens immobiliers ne sont pas sans conséquences. La reconsidération des théories classiques des dépendances, de l’accessoire, du bien par destination, etc. a permis au juge de repérer tout un ensemble de locaux, utilisés principalement par l’église catholique à divers titres (accès, tranquillité, etc.), pouvant acquérir la qualité de bien cultuel relevant du domaine public [12]. Cependant, lorsque le rattachement du bien à la commune s’est réalisé sur le fondement de l’article 14 de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l’Etat, le juge estime que ces biens relèvent du domaine privé communal. Cette disposition des choses ne permet pas pour autant aux communes de se préoccuper des questions du culte lui-même : même propriétaires du bien, elles ne peuvent disposer de l’édifice (CE, 9 mars 1912, Commune de Saint-Dézéry). La notion d’affectation cultuelle s’entend donc strictement. Cette affectation semble être perpétuelle ; un édifice même non utilisé par les fidèles d’un culte ne peut être mis à la disposition d’un autre type d’activité : CE, ord. réf., 25 août 2005, Commune de Massat. La circulaire n° 2008/002 du 21 avril 2008 relative à l’utilisation des édifices de culte appartenant à l’État à des fins non cultuelles peut servir de point d’appui ; elle rappelle que « ces édifices font l’objet d’une affectation cultuelle exclusive : d’autres activités, notamment culturelles, n’y sont possibles que dans la mesure où elles sont compatibles avec les exigences de l’affectation cultuelle, que seul le desservant, dont l’accord préalable est obligatoirement requis, est à même d’apprécier, sous le contrôle du juge » [13]. Le régime des biens immobiliers cultuels permet encore de repérer l’importance que revêt la distinction entre propriétaire et affectataire ; en la matière, ce dernier, détenteur des clefs, est contraint de conserver le caractère rituel et religieux de l’usage des lieux [14]. Cependant, les décisions de justice citées dans la circulaire du 25 mai 2009 sur ce point ne sont pas appropriées dans la mesure où elles concernent seulement les cas d’une utilisation des lieux pour des activités autres que cultuelles sans l’accord du desservant affectataire.

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Dans le cadre des politiques culturelles aménagées pour une valorisation des biens relevant du patrimoine culturel et historique de la France, ces restrictions quant à une utilisation essentiellement cultuelle des édifices religieux semblent constituer un obstacle aux actions qui en relèvent (expositions, concerts, spectacles, visites, etc.). Une nuance est donc signifiée selon les jeux de compatibilité [15]… mais aucune jurisprudence ne permet au ministre de présenter une réponse adéquate aux questions soulevées, sinon en renvoyant encore une fois à la circulaire précitée du 21 avril 2008… Aucune interprétation nouvelle des normes juridiques n’est là proposée.

C’est à ce titre que l’on peut effectivement penser que la circulaire du 25 mai 2009 ne fait que présenter un ’cours’ non en soi sur le régime légal des édifices du culte mais plutôt sur le statut des biens cultuels immobiliers en droit français, ce sans même soulever le problème des sources de financement — et, par là, des subventions ’illégales’…

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A chacun de consulter les 33 pages de la circulaire du 25 mai 2009 relative aux édifices du culte : propriété, construction, réparation et entretien, règles d’urbanisme, fiscalité, dont la lisibilité matérielle n’est pas assurée, 33 pages que le site ‘circulaires.gouv.fr’ rend ainsi disponibles à la lecture…

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Notes :

[1] Curieusement, le seul texte situé en "référence" est la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. Les situations juridiques des associations cultuelles de la loi de 1905 et des associations à objet religieux de la loi de 1901 ne sont pas identiques.

[2] ref. NOR/INT/A/05/00022/C.

[3] ref. NOR/INT/A/03/00099/C.

[4] BOMCC, n° 166, avr. 2008, p. 16.

[5] V. cependant, cité par la circulaire : CE, ord. réf., 6 mai 2008, Mouhamed B., Ass. culturelle musulmane d’Antony, req. n° 315631.

[6] ... sans arrêt sur la matière fiscale

[7] Y sont rattachées les questions relatives aux aumôneries.

[8] V. aussi, cité p. 15, p. 25, parmi les “grands arrêts”, CE, 10 juin 1921, Commune de Montségur pour ce qui concerne les travaux exécutés dans une église pour le compte d’une personne publique, dans un but d’utilité générale, qui conservent le caractère de travaux publics.

[9] ...« selon les termes de la loi, il ne s’applique qu’aux édifices cultuels "propriété de l’État des départements ou des communes" »

[10] Elle pourrait servir l’argumentation d’un classement des ‘sectes’. Dès que l’accès aux locaux dans lesquels sont dispensés la pensée et la parole religieuses n’est pas exclusivement réservé aux fidèles de l’obédience considérée, l’exonération de la taxe d’habitation peut être envisagée : CE, 13 janvier 1993, Min. budget c/ Congrégation chrétienne des témoins de Jehovah du Puy et Min. Budget c/ Ass. Agape (2 esp.).

[11] V. Rapport, Les relations entre cultes et pouvoirs publics, La Doc. fr. 2006, p. 46 et suiv.

[12] V. p. 6 de la circulaire la liste des différents locaux ou espaces concernés : sacristie, chapelle, place, calvaire, etc.

[13] Cette circulaire du 21 avril 2008 propose une mise en musique de l’article L. 2124-31 CGCT pour « la perception de droits d’entrée pour des manifestations se déroulant dans les édifices ou pour la visite des parties de ces monument qui font l’objet d’aménagements spéciaux et cela quel que soit le propriétaire du bâtiment ».

[14] De fait, l’affectataire, ministre du culte ou président de l’association, est chargé de la ‘police’, et non pas de la ‘sécurité’, dans les édifices ; ce pouvoir ne lui est attribué que pour ce qui concerne le culte, rites, cérémonies et fêtes associés.

[15] V. § 1.5 de la circulaire, p. 9.

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Pr. Geneviève Koubi

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