La doctrine administrative officielle en dossiers thématiques

Le 23 juin 2009, par Geneviève Koubi,

Le site du Conseil d’Etat a donc fait peau neuve... Il voudrait apparaître plus dynamique, plus accessible. Il est plus coloré et moins sévère qu’il ne l’était. Construit sur le modèle des autres sites officiels, notamment ministériels, il masque aussi les principales fonctions et qualités du Conseil d’Etat...

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Dans cette nouvelle configuration, la rubrique Dossiers thématiques attire l’attention. Elle est présentée en ces termes : « Les dossiers thématiques proposent une vue d’ensemble sur un sujet majeur. Selon la nature des contenus développés, les dossiers thématiques peuvent prendre différentes formes : dossiers “complets” ou synthèses simples, sur un sujet plus précis ».

Il est possible d’y glaner des informations générales, de type “doctrinal”, sur des thèmes diversifiés dans lesquels sont mis en valeur les avis et les décisions du Conseil d’Etat soigneusement choisis et triés. Les quelques avancées esquissées par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, quelquefois entérinées mais souvent freinées, n’y sont pas signalées. Les sujets abordés n’obéissent pas, visiblement, à une ligne déterminée ; ils ne s’inscrivent ni dans les constats quant aux évolutions de la jurisprudence, ni dans les perspectives programmatiques de l’activité du Conseil d’Etat. Les dossiers qui les concernent sont composés par étapes ; ils sont plus ou moins argumentés en “droit”.

Les dossiers d’avril 2009 ont peut-être été composés pendant la reconstruction du site.

- Le dossier relatif aux « Cultes et fait religieux » [1] voudrait rehausser le rôle du Conseil d’Etat dans la gestion des phénomènes de société. Si, effectivement, la question soulevée met en jeu les droits et libertés, affirmer qu’en la matière, par l’ensemble de ses décisions, « le juge administratif assure ainsi le respect et la conciliation des principes de laïcité et de liberté d’expression », déconcerte quelque peu [2].

La liste des objets sur lesquels se prononce le juge administratif en ce domaine est réduite à quelques propositions ; certains des problèmes saisis font chacun l’objet d’un focus qui, d’un lien hypertexte, renvoie à la lecture entretenue officiellement des principales décisions de justice retenues.

Les questions que traite le juge administratif ne sont pas classées suivant une nomenclature précise. Elles sont répertoriées par “cas” : les critères de reconnaissance des “associations cultuelles” ; le respect du principe de laïcité à l’école [3] ; les conditions du respect du principe de neutralité du service public au regard du principe de laïcité ; le fait religieux en matière de nationalité [4] ; l’obligation de photographies d’identité ‘tête nue’ pour la confection des papiers d’identité [5] ; les questions d’urbanisme ayant trait à des constructions de lieux de cultes [6] ; les questions relatives au mode de sépulture [7] ; la réglementation des sonneries de cloches, des abattages rituels [8]… et la conciliation entre les obligations médicales et la volonté du patient fondée sur ses convictions religieuses [9]…

- Le dossier sur la « Responsabilité de l’État - engagement de la responsabilité des hôpitaux publics » est introduit par une phrase révélatrice de la logique ayant présidé à la rénovation du site : « La jurisprudence du Conseil d’État a contribué pour une grande part à définir les conditions dans lesquelles la responsabilité du service public hospitalier peut être engagée en cas de dommages subis par un patient ».

Dans ce dossier, aucun focus n’est disposé. Pourtant, les développements relatifs à aux responsabilités de l’hôpital fondées sur une « faute » méritaient quelques ouvertures sur les régimes de responsabilité au moins pour rendre compte des variations entre faute lourde et faute simple — ne serait-ce que pour expliciter cette remarque : « Du fait de la difficulté croissante à distinguer clairement les actes médicaux des prestations de soins courants et dans un contexte jurisprudentiel tendant à limiter le champ de la faute lourde, le Conseil d’État a abandonné l’exigence d’une faute lourde en matière d’actes médicaux (CE Ass., 10 avril 1992, Epoux V, n°79027) et a ainsi unifié le droit de la responsabilité de tout le secteur de la santé publique sur le régime de la faute simple, sans particularité ».

Les questions relatives aux responsabilités de l’hôpital fondées sur les « risques sanitaires et médicaux », plus récentes et aux incidences sociales plus prégnantes, paraissent répondre plus sûrement aux objectifs de la recomposition du site du Conseil d’Etat. Elles concernent : les aléas thérapeutiques [10] ; les infections iatrogènes et les affections nosocomiales [11] ; les contaminations transfusionnelles [12] et les vaccinations.

- Un autre dossier est consacré à « L’accès aux documents administratifs ». Pour ne pas avoir à reconnaître les limites du principe de libre accès de tous les citoyens aux documents que détiennent les administrations et estimant devoir veiller « à ce que l’administration fasse preuve d’une transparence adéquate », tout en assurant de « la nécessaire confidentialité des données sensibles, intéressant la vie privée des personnes ou mettant en cause le secret industriel et commercial des entreprises » [13], le Conseil d’État rappelle qu’il a, de lui-même, « reconnu le caractère de “liberté publique” à la liberté d’accès aux documents administratifs (CE, 29 avril 2002, U., n° 228830) ». La lecture de l’arrêt cité en référence s’impose : « les dispositions …, relatives à l’étendue du droit d’accès aux documents administratifs, concernent les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ; elles portent ainsi sur des matières réservées à la loi par l’article 34 de la Constitution ». Ce sont les ‘garanties’ qui en forment la substance. La notion de « liberté fondamentale » n’est pas là convoquée. En fait, comme cela est indiqué dans le dossier thématique, l’interprétation de la loi par le juge administratif revient essentiellement à contribuer à une définition de « la portée exacte du principe de libre accès ».

Ainsi, est-il conduit à déterminer quelles sont les administrations concernées (personnes publiques ou privées chargées d’une mission de service public) et quels sont les documents qui peuvent être qualifiés ‘administratifs’ au sens de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal [14]. Il est précisé, toutefois, — et cela n’est pas sans intérêt pour l’administré qui pourra clairement le faire valoir ‘site à l’appui’ — que si « les documents détenus par le juge et relatifs à une procédure juridictionnelle en cours ne sont pas des documents administratifs , un rapport élaboré par une administration reste un document administratif alors même qu’il est transmis à un juge dans le cadre d’une procédure pénale [15].

Se positionnant en gardien des libertés publiques, après avoir été longtemps considéré comme un protecteur des prérogatives de l’administration, le Conseil d’Etat relève l’objectif général de transparence administrative comme une des garanties reconnues aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Mais, des restrictions sont édictées par les lois et des secrets sont opposables aux administrés. Plusieurs exemples sont illustrés par les ‘grandes affaires’ que le juge administratif a eu à connaître, qu’il s’agisse de la base de données CEZAR (« Connaître l’évolution des zones à risques ») de la société nationale de chemins de fer français ou des informations relatives au lieu de dissémination d’OGM (organismes génétiquement modifiés). Cependant, en réponse à sa ‘question préjudicielle’ à la Cour de justice des communautés européennes [16], la Cour a estimé « que la sécurité publique, des personnes et des biens n’était pas susceptible de justifier un refus de communication des informations relatives à la localisation des cultures OGM que détient l’administration (CJCE, 17 février 2009, Commune de Sausheim, aff. C-552/07) » [17].

Etc. [18]

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En conclusion, la nouvelle version du site du Conseil d’Etat offre plus d’informations générales sur les méandres de la justice administrative qu’auparavant. Elle revêt aussi, pour le requérant ou le justiciable qui s’agace des longueurs, une ouverture sagace non négligeable pour suivre ses recours... en préssupposant donc que la confidentialité des données est préservée. Mais, d’une certaine manière, et par ces faits mêmes, il semblerait qu’elle est moins fournie en apports pertinents pour une activité de recherche fondamentale [19]. Cet inconvénient est, toutefois, largement compensé par la possibilité d’accéder directement à la base de jurisprudence en ligne.

Les études ’doctrinales’ proprement dites, c’est-à-dire celles réalisées par les chercheurs et les enseignants-chercheurs, publiées dans des revues ou ouvrages collectifs, ne sont pas répertoriées. Le modèle des "références doctrinales" (exhaustives) qui a cours sur le site du Conseil constitutionnel pour chacune des décisions rendues, s’il ne pouvait être valablement mis en œuvre sur ce site, n’aurait pas nécessairement dénaturé les dossiers thématiques. Le recueil des décisions du Conseil d’Etat, dit Recueil Lebon, demeure donc plus que précieux pour engager une analyse approfondie des thèmes abordés dans ces dossiers et, par là, nuancer le ton d’auto-satisfecit, très usité actuellement dans toutes les sphères administratives, qui ressort de ces quelques exemples.

Il est nécessaire d’attendre une alimentation plus conséquente de cette rubrique pour infirmer ou confirmer ces premières perceptions.

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Notes :

[1] mis en ligne le 29/04/2009

[2] Et l’on peut regretter que les liens dynamiques de renvoi aux décisions et avis cités n’aient pas été développées (ou pas encore ?).

[3] notamment pour ce qui concerne le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics. Sur ce point, deux décisions, toutes deux du 5 décembre 2007, M. Chain A. req. 285394 et M. Mme Bessam A. req. 295671, sont mises en exergue (application de l’article L. 141-5-1 Code de l’éducation)

[4] CE, 27 juin 2008, Mme M., req. 286798.

[5] CE, 15 décembre 2006, Association United Sikhs et Mann Singh, req. 289946.

[6] CE, 7 mars 1969, ville de Lille, req. 70735.

[7] CE, 6 janvier 2006, M. M., req. 260307.

[8] CE, 25 novembre 1994, Association cultuelle israélite Cha’are Shalom Ve-Tsedek, req. 110002.

[9] CE, Assemblée, 26 octobre 2001, Mme S., req. 198546.

[10] CE, 9 avril 1993, Bianchi, req. 69336 ; CE, 12 juillet 2006, Hospices civils de Lyon c/ B., req. 254836 ; CE, 7 juillet 2006, M. L., req. 264217.

[11] entre faute et présomption de faute…

[12] … en rapport avec la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

[13] Cette dernière mention sur la protection des entreprises n’est pas neutre…

[14] Une référence devrait être spécifiée pour rétablir la qualité de ce tableau législatif : Ord. n° 2009-483 du 29 avril 2009 prise en application de l’article 35 de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives ; v. Gk, Redéfinition des documents non administratifs en documents non communicables.

[15] CE, 5 mai 2008, SA Baudin Châteauneuf, req. 309518 ; CE, 1er mars 2004, Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie c/ Société civile de moyens « Imagerie médicale du Nivolet », req. 247733.

[16] CE, 21 novembre 2007, Commune de Sausheim, req. 280969.

[17] V. aussi, dans la rubrique « Discours & Interventions », le discours du vice-président du Conseil d’Etat du 30 mars 2009 à Luxembourg, Réflexion autour de la procédure préjudicielle.

[18] Il est possible de consulter la liste des dossiers thématiques sur le site rénové du Conseil d’Etat.

[19] Et la vigilance à propos du risque de ’plagiat’ s’en trouve accrue !

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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