Mobilité et parcours professionnels. Etapes en session extraordinaire

Le 4 juillet 2009, par Geneviève Koubi,

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Le 2 juillet 2009, à l’Assemblée nationale, « l’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique (nos 845, 926, 1766) » (en deux temps, matin, ici, et après-midi, ).

L’examen du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique devait débuter l’après-midi du 2 juillet et non au matin, le député qui devait « défendre la motion de rejet préalable du texte » avait ainsi prévu intervenir à 14h, la commission des lois, en vertu de l’article 88 (du) règlement, étant convoquée à 14h30 pour examiner les amendements… Qu’importe !

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Jeudi matin, donc. Ouverture.

- Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État expose les enjeux d’un projet de loi contesté, d’ailleurs quelque peu remanié au fil du temps [1].

Le ministre présente alors les ‘trois grands objectifs’ qui en découlent.

Le premier est « de lever les obstacles juridiques à la mobilité des fonctionnaires ». Le ministre estime ainsi que « le texte simplifie et systématise … les possibilités de détachement et d’intégration dans des corps ou cadres d’emplois de niveau comparable. Il ouvre une possibilité d’intégration directe. Il crée un droit à la mobilité pour tous les agents. Il supprime les obstacles statutaires au retour des agents après une mobilité ». Outre l’incertitude patente quant à ce prétendu ’droit à la mobilité’ brandi comme un avantage accordé aux agents publics alors qu’il est loin d’en être un, le ministre confirme les caractéristiques d’un brouillage anachronique des hiérarchies normatives par lequel le gouvernement s’obstine, au mépris du droit, à mettre en place ses politiques sociales, décidant sans base légale et imposant des obligations sans texte législatif préalable. En effet, ces décalages qui font que les projets de loi, donc des textes non encore votés, se trouvent mis en œuvre par une série de normes réglementaires ‘publiées’ ou par la voie de circulaires explicatives ou interprétatives de décrets aux termes ignorés car, eux, non publiés, notamment pour en déterminer les modes opératoires [2], deviennent beaucoup trop fréquents pour qu’ils soient passés indéfiniment sous silence. La désorganisation de la hiérarchie des normes réalisée au fur et à mesure des interventions législatives [3] trahit une méthode de gouvernement peu respectueuse des principes inhérents à un Etat de droit. En l’occurrence, le ministre précisant que le texte « met en place des outils, notamment financiers, pour encourager la mobilité » fait explicitement référence aux décrets qui ont introduit la logique de la restructuration pour le démantèlement des services administratifs avant même que la loi ait été votée : « Les décrets pris en avril 2008 en accompagnement de ce projet de loi créent des primes pour encourager la mobilité, accompagner la réorganisation des services ou permettre un départ volontaire » [4].

Le deuxième objectif est de « créer les conditions qui permettront de moderniser et d’assurer la continuité et l’adaptabilité du service. Il sera possible de remplacer un fonctionnaire momentanément absent par un contractuel et de recourir à l’intérim dans les trois fonctions publiques [5]. Il généralise la possibilité de cumuler des emplois à temps non complet et facilite la réorientation professionnelle des fonctionnaires dans le cadre de la réorganisation d’une administration ou d’un service ». Ces affirmations permettent à l’Etat de se dédouaner de toute charge quant aux revalorisations des traitements et salaires, l’institution modulée du "cumul d’emplois" donnant à l’employeur (public ?) la possibilité de choisir entre le licenciement par incitation au départ ou le refus d’une attribution de prime ou augmentation du point d’indice par renvoi à la responsabilité de l’agent public dans le soin apporté à son propre ’capital’ personnel qu’est sa force de travail. Comme il annonce que la réforme de l’État conduira encore à des restructurations de services, le ministre insiste aussi sur les mécanismes de la « réorientation professionnelle » proposée au fonctionnaire sans pouvoir formellement démentir les effets d’une mise en disponibilité d’office ; toutefois, s’il récuse l’idée d’un « dispositif de licenciement déguisé » (que certains observateurs ont relevé), son argument fait mouche puisque c’est bien la suppression des emplois dans la fonction publique qui justife le dispositif envisagé : « Il s’agit simplement de disposer d’une mesure dissuasive vis-à-vis d’agents qui refuseraient le principe même de la suppression de leur poste. Cette mesure est particulièrement encadrée puisque l’agent devra refuser, non pas un, mais trois postes ». De fait, quel que soit le cas, il y a bel et bien licenciement… Par ailleurs, osant affirmer qu’il « convient … de se garder de toute assimilation de l’intérim à la précarité » [6], il conforte la relecture de la “force de travail” en “capital personnel du travailleur” par le développement de l’ultralibéralime en déplaçant le débat sur la subordination du travailleur intérimaire par rapport au marché du travail : « Est-il préférable d’enchaîner des contrats de vacation de quinze jours ou d’être le salarié d’une société d’intérim reconnue, qui fournit un statut et des avantages définis par le code du travail et lui procure des missions ? L’intérim, ce n’est pas plus de précarité dans l’administration, c’est moins de précarité pour les personnes concernées » [7].

Le troisième objectif est « de mettre en œuvre des mesures de ressources humaines modernes afin de faciliter les parcours de carrière et de valoriser le mérite » [8]. Comme la définition du “mérite” ne se comprend plus par rapport aux compétences mais se distille sur la base d’éléments pathologiques et psychologiques, notamment autour d’une expression nébuleuse de “manière de servir”, les « entretiens professionnels d’évaluation » censés contribuer au « dialogue entre les supérieurs hiérarchiques et leurs collaborateurs » répondent à une stratégie de confort pour les dirigeants et décideurs – et, par là, à des impératifs de gestion des ressources humaines.

- M. J. A. Bénisti, rapporteur de la Commission, abonde dans le sens du discours du ministre et, prétendant que l’ensemble des agents publics partage ces vues [9], décrit rapidement les trois grands volets du projet de loi.

Le premier volet, « relatif à la mobilité, vise à faciliter le passage d’un corps à l’autre et d’une fonction publique à une autre ». Le deuxième volet « est relatif à l’accompagnement des changements d’emploi, notamment dans le cadre des restructurations d’administrations de l’État » notamment par la mise en œuvre (par l’État) de « toute une procédure de réorientation professionnelle des agents, individualisée … et accompagnée d’actions de formation qui faciliteront leur reclassement » [10]. Le troisième « vise à faciliter la gestion des ressources humaines, notamment par l’amélioration des possibilités de remplacement des fonctionnaires absents ou le dossier individuel dématérialisé ».

Il soulève encore le problème de la fonction publique territoriale, signalant que « ce sont d’abord les centres de gestion qui mettent à disposition des fonctionnaires lorsqu’une collectivité territoriale a un besoin ponctuel de recrutement, laissant ainsi la collectivité prendre son temps pour recruter un agent compétent sur le poste manquant ». Investi dans son rôle, il informe sur l’enrichissement du texte lors de son passage en Commission : « En premier lieu, la commission a aménagé les dispositions relatives aux fonctionnaires privés d’emploi dans la fonction publique territoriale. Il s’agit d’un problème majeur pour les centres de gestion et le CNFPT, qui doivent parfois assurer la prise en charge d’agents pendant plusieurs années. Or, plus un agent reste pris en charge longtemps, plus ses possibilités de retrouver un emploi diminuent (…). Ainsi, pour limiter le nombre d’agents pris en charge, les conditions de suppression d’un emploi seront encadrées afin d’éviter que cette procédure ne soit, comme dans certains cas, une sanction déguisée. Les possibilités de reclassement des fonctionnaires concernés seront donc élargies. En revanche, les obligations de l’employeur précédent seront renforcées. Du reste, un véritable dispositif de suivi de la recherche d’emploi sera mis en place pour s’assurer que les fonctionnaires pris en charge par un centre de gestion effectuent activement et réellement une recherche d’emploi. S’ils ne respectent pas leurs obligations, ils seront placés en disponibilité d’office » [11].

Sans distinguer à chaque fois l’origine des amendements adoptés par la Commission, il retient certains d’entre eux, souvent pour appuyer le discours du ministre, par exemple, à propos du système de l’entretien professionnel pour évaluer les fonctionnaires de l’État, système qui pourra être mis en place officiellement dans la fonction publique territoriale. Dans cette recherche de nivellement des statuts ( ?), « plusieurs amendements prévoient l’alignement des droits des agents territoriaux sur les nouveaux droits reconnus aux agents de l’État en matière de rémunération, de compte épargne temps et de protection sociale » [12].

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Jeudi après-midi. Une motion de rejet rejetée.

- Comme attendu, la motion de rejet préalable (déposée en application de l’article 91, alinéa 5, du règlement) ouvre le débat.

Rappelant qu’être en désaccord, avec le gouvernement, avec un ou plusieurs ministres, « ne sous-entend pas forcément que l’on se lamente », M. B. Derosier commence par faire part de son étonnement quant à la suppression du secrétariat d’État à la fonction publique lors du remaniement ministériel : « Cette décision est étonnante au moment où des sujets stratégiques, comme la mobilité ou le dialogue social, sont en cours de discussion » ; placer « les valeurs et les principes de la fonction publique » dans l’escarcelle du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État revient à faire en sorte qu’ils se voient désormais clairement subordonnés aux choix budgétaires [13]. Le texte présenté modifie profondément la fonction publique française ; le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a émis un avis négatif sur ce projet de loi. Ceci traduit une « opposition aux dispositifs principaux … que sont l’accompagnement financier des mobilités liées aux restructurations, le dispositif de réorientation professionnelle, le cumul d’emplois à temps non complet et l’introduction de l’intérim, qui instituerait une nouvelle voie d’accès sans concours à la fonction publique et une nouvelle catégorie d’agents, ainsi qu’une remise en cause du statut ». Serait-ce que « l’idée-force se cachant derrière ce projet de loi est de favoriser la politique gouvernementale d’allégement des effectifs dans les administrations de l’État pour aller de pair avec le non-renouvellement d’un départ sur deux à la retraite » ?

Nul ne sera étonné, le Gouvernement étant désormais coutumier de la méthode du passage en force, montrant par là un certain mépris vis-à-vis des instances chargées de mener des études, de procéder à des consultations, ou de proposer des compromis après négociations [14], qu’il ait été relevé que le projet de loi a été présenté alors que « le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique était en cours d’élaboration ». Le Gouvernement a donc choisi, « sans attendre la publication de ce Livre blanc ni tenir compte des conclusions des concertations engagées depuis plusieurs mois, à présenter une réforme de la fonction publique censée accompagner la procédure de révision générale des politiques publiques ». Par ailleurs, le recours à la procédure d’urgence ne se justifiait guère, puisque un an plus tard, le texte est toujours sur le métier : « En vérité, le recours à l’urgence a pour conséquence d’entraîner une seule lecture dans chacune des assemblées, et donc, de limiter le débat parlementaire » [15].

Qu’il faille réformer la mobilité et les parcours professionnels des agents publics, on peut en convenir mais, le texte proposé « est contraire aux principes constitutionnels et républicains qui fondent le statut de la fonction publique ». De plus « sous couvert de lever les obstacles juridiques à la mobilité des fonctionnaires et de créer les conditions permettant d’assurer la continuité et l’adaptation du service public, le projet de loi se donne pour objectif d’octroyer aux administrations de nouveaux outils pour gérer les restructurations liées à la RGPP et, donc, faciliter les réductions d’effectifs. » ; de ce fait, la mobilité « n’est prise en compte que comme outil de restructuration pour l’État basé sur un objectif d’allégement drastique de son budget à travers ses missions et ses emplois. De la même manière, le projet de loi élargit pour la fonction publique de l’État le recours à des agents contractuels ». En quelque sorte, « l’objectif gouvernemental est la remise en cause des principes statutaires de la carrière et de séparation du grade et de l’emploi, auxquels les agents sont attachés, parce qu’ils leur permettent d’exercer leur mission de service public en toute sérénité et surtout en toute neutralité ».

Que les passerelles entre les administrations, entre les fonctions publiques ne fonctionnent pas suffisamment est un constat partagé. « Mais le contexte politique lui-même pose question avec l’accélération de la suppression d’emplois publics. Ainsi, on nous parle de mobilité, mais dans le même temps, on restreint les débouchés ». Il s’agit pour le Gouvernement de « substituer la logique du marché à celle du service public », d’« externaliser de plus en plus de missions de service public », d’« économiser des postes », de « banaliser le contrat dans la fonction publique », donc de dénaturer la notion même de statut. En définitive, le texte du projet de loi « comporte … un ensemble de mesures qui confondent manifestement les logiques de l’emploi public et celles de l’emploi privé ». M. B. Derosier insiste alors plus particulièrement sur les précarités organisées au nom de la RGPP : recours à l’intérim et réorientation professionnelle sont les deux thèmes privilégiés de son intervention.

. Ne serait-ce pas contradictoire « d’autoriser et renforcer le recrutement de personnels sous contrat, en dehors des seuls besoins ponctuels déjà prévus par la loi » ? « Introduire plus de flexibilité et de précarité dans la fonction publique », c’est oublier que « la permanence de l’emploi – et donc du statut – est la garantie fondamentale de la continuité du service public et du bon exercice des missions » [16]. Le recours à l’intérim signe l’objectif de la destruction du service public [17]. « Quand on ne peut intellectuellement ou politiquement critiquer un principe, le vider de son contenu est une façon habile de le mettre à mort sans le dire ! ».

. Le processus de “réorientation professionnelle” est imposé au fonctionnaire ; il peut effectivement « déboucher sur un licenciement de fait pour l’agent placé en disponibilité d’office – donc sans traitement – ou, le cas échéant, admis à la retraite. Il s’agit là non seulement d’une remise en cause de la garantie de l’emploi, principe fondamental du statut, mais aussi d’une remise en cause du principe de la fonction publique de carrière. Cette réorientation s’appliquera dans un cas bien précis : celui où le poste de l’agent est supprimé ou susceptible de l’être suite à une restructuration. Cette réorientation est donc la suite logique des destructions des services publics, le signe de nouvelles suppressions d’emplois et d’introduction de plus de flexibilité dans la fonction publique ». Or, les mesures de restructuration des services se multiplient [18]. Les employeurs publics seraient donc en mesure de « licencier leurs agents, sans autre forme de procès, après trois refus de postes consécutifs, en laissant ces derniers sans salaire, sans avancement et sans droit à la retraite ! » Et M. B. Derosier en vient à faire remarquer que « ce projet de loi est en total décalage, eu égard aux conséquences sociales importantes et profondes en matière d’emploi et de services publics, à un moment où la population en a un besoin crucial. »

. La réplique du ministre passe à côté des problèmes là exposés, reprenant la litanie déjà connue des nécessaires réformes et faisant croire, encore une fois, au soutien d’une opinion publique qui ne trouve guère de lieux pour s’exprimer, anesthésiée qu’elle est par les programmes télévisés… Osant répéter que « si la personne refuse trois fois (un poste qui lui est proposé), cela signifie qu’elle n’a pas envie de rester dans la fonction publique », le ministre trouve normal que l’employeur ( !) « retrouve » ( ?!) sa liberté et puisse « mettre en disponibilité » la personne en cause, prenant, comme c’est souvent le cas dans ces enceintes qui jouent du choc des photos plus que du poids des mots, pour illustrations justifiantes les cas les plus rares ou les plus grotesques afin d’appuyer des arguments défaillants [19].

Evidemment, le débat sur la motion de rejet suit la parole ministérielle… jusqu’à ce que le rapporteur ose une phrase qui suscite des applaudissements sur les bancs des groupes UMP et NC ... mais qui contredit tout l’enseignement dispensé aux étudiants en droit : « Le service public n’a pas besoin de stabilité, il a besoin d’évoluer dans le même sens que la société » ! Cette formule résonne curieusement. Ne revient-elle pas à confirmer la casse du service public sous l’air du marché ?

Les explications de vote s’entendent ensuite en « deux minutes » chacune, sans apporter d’arguments spécifiques dans un sens ou dans l’autre [20]. Evidemment, « la motion de rejet préalable, mise aux voix, n’est pas adoptée ».

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Notes :

[1] … faisant encore une fois référence aux discours du Président de la République : « Nous voulons faire de l’employeur public, non pas seulement le premier employeur de France, mais aussi et surtout le meilleur employeur de France. (…). Le Président de la République l’a parfaitement énoncé : il faut gérer davantage des hommes et des femmes et moins des catégories juridiques. Le fonctionnaire en tant que personne ne doit pas s’effacer derrière des statuts. Des procédures ne doivent pas entraver l’expression des talents. Nous devons sortir d’une approche trop mécanique, égalitariste et anonyme, pour remettre de l’humain, de l’individualité dans la gestion de la fonction publique. »

[2] V. circ. MESR 18 juin 2009 relative à la prime d’excellence scientifique.

[3] ... à l’encontre des décisions du Conseil constitutionnel parfois

[4] V. D. n° 2008-366, 17 avr. 2008 instituant une prime de restructuration de service et une allocation d’aide à la mobilité du conjoint ; D. n° 2008-367, 17 avr. 2008 instituant un complément indemnitaire en faveur de certains fonctionnaires de l’Etat à l’occasion d’opérations de restructuration ; D. n° 2008-368, 17 avril 2008 instituant une indemnité de départ volontaire.

[5] V. CE 18 janvier 1980, Synd. CFDT Postes et télécommunication du Haut-Rhin, req. 07636.

[6] … ce que les intérimaires en attente permanente de missions temporaires apprécieront.

[7] Le ’travailler plus’ n’est donc plus associé au ’gagner plus’...

[8] Remarques : La recomposition des « parcours/concours » se présente là en contradiction avec l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 selon lequel, tous les citoyens étant égaux aux yeux de la loi, ils « sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

[9] Méthode Coué ?

[10] Remarques : A la lecture du projet, on s’aperçoit néanmoins que la mobilité dans la fonction publique revient principalement à envoyer les fonctionnaires de l’État vers les collectivités territoriales. Ce serait un moyen pour encore transférer les charges aux collectivités territoriales.

[11] N’est-ce pas là justement une des prémisses de la ’sanction’ ?

[12] A la fin de son intervention, le rapporteur évoque l’amendement relatif à l’habilitation du Gouvernement à modifier par ordonnance le code de justice administrative afin, notamment, d’améliorer le statut et les conditions de recrutement.

[13] En relève l’annonce de la suppression d’au moins 34 000 postes de fonctionnaires dans le budget de l’État pour l’année 2010.

[14] V. par ex. G. J. Guglielmi, Le feu couve sous les cendres de l’Université.

[15] A l’occasion de la réunion de la commission des lois, le Gouvernement a présenté des amendements afin de faire de ce texte un instrument pour faire passer, notamment certaines dispositions destinées à transformer le paysage administratif (et juridictionnel).

[16] A ce propos, « le service public a besoin de stabilité pour une bonne gestion de ses emplois et des compétences. C’est pourquoi il doit être servi par des personnels dont la qualification est reconnue, présents sur tout le territoire, et non des salariés interchangeables et corvéables à merci ».

[17] « Pourquoi une telle disposition, puisqu’elle n’est pas nécessaire dans la mesure où le statut prévoit les modalités de recrutement de contractuels ? En effet, les dispositions législatives permettent de recruter des vacataires et des saisonniers, et les centres de gestion ont mis en place des services de remplacement pour les collectivités territoriales »

[18] V. par ex., les arrêtés fixant les opérations de restructuration de service ouvrant droit au versement de l’indemnité volontaire de départ, de la prime de restructuration de service et/ou de l’allocation d’aide à la mobilité du conjoint instituées par les décrets n° 2008-366, n° 2008-367 et n° 2008-368 précités, ces arrêtés étant tous ou presque conçus sur le même modèle : arr. 3 avr. 2009 pour les agents de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances ; arr. 29 avr. 2009 pour ceux de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ; v. les listes établies dans l’arr. du 5 juin 2009 pour les services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects ; etc.

[19] Au rythme des discours prononcés en tous lieux publics, faudrait-il croire qu’en chacun se love là un tricheur, quoi un fraudeur, qui un fainéant, ici un délinquant ?

[20] Remarques : l’un des intervenants, venu du banc GDR, s’adresse au ministre : « …vous avez dit que ce projet de loi n’était pas idéologique. Or il l’est ; il suffit de se reporter au discours du Président de la République, en septembre 2007, à Nantes : ce projet vise à mettre en application la RGPP et à diminuer les effectifs de la fonction publique ».

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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Dernière mise à jour le :
2 août 2009
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