La suppression des "structures publiques inutiles"...

Le 26 octobre 2009, par Geneviève Koubi,

Le rapport d’information n° 1953 AN sur l’optimisation des dépenses publiques et la suppression des structures publiques inutiles (oct. 2009) mériterait-il un temps d’arrêt ? Au vu de l’intitulé donné à ce rapport, deux questions surgissent d’emblée : Quelles sont ces "structures publiques inutiles" ? Comment "supprimer" ces structures ?

Néanmoins, essentiellement composé autour des activités du ministère de la culture et de la communication, le rapport de G. d’Ettore s’intéresse plus à l’optimisation financière — sous le schéma d’une réduction des crédits accordés aux services publics — qu’aux questions structurelles. Dès lors, à aucune des deux questions le rapport n’apporte précisément de réponses.

En fait, sous l’expression de « structures publiques inutiles », il s’agirait plutôt de traquer les « priorités nationales » définies par la parole présidentielle à coups de discours intempestifs faits d’annonces et d’affichages.

Les recherches menées sur les fonctions et enjeux des « priorités » dans les domaines d’action publique ne délivrent pas d’enseignements spécifiques à ce propos. En effet, jusqu’à ces dernières années, la détermination des thèmes prioritaires révélait une certaine constance dans les modes d’intervention des pouvoirs publics ou dans les modalités de gestion des phénomènes sociaux. Les perspectives culturelles et économiques n’étaient alors appréhendées que suivant le filtre des questions sociales. Les principales valeurs exposées étant aménagée autour d’une fonction, ambivalente certes mais répétée, attribuée aux notions connexes et pourtant disjointes de ‘citoyenneté’ et de ‘civilité’. Mais, de nos jours, sous les auspices de la RGPP, la valeur dominante, concoctée sous le joug affairiste de la volatilité des capitaux et de la balance des valeurs monétaires, s’écarte de ces cadrages dans lesquels les aspects sociaux étaient substantiels. Les clefs des discours politiques s’emparent désormais d’autres modèles magnifiant la réussite et les résultats et suivant les impératifs de la performance et de la rentabilité.

Dans ce rapport, les priorités qui relèvent du domaine de la « culture », se trouvent mesurées à partir de la nécessaire compression des dépenses publiques… alors même que les entreprises privées, les fondations, les propriétaires privés de monuments historiques, etc., bénéficient de plus en plus de dérogations, d’exonérations fiscales et traitements de faveur [1]. L’objectif du présent rapport d’information n’est donc pas de signifier quelles seraient les structures publiques inutiles, il est d’identifier les réformes destinées à « maîtriser les dépenses » (l’adjectif "sociales" qui y est adjoint étant un leurre mystificateur) et, par delà ce terrain, à « rationaliser l’action des collectivités locales » pour inscrire les différentes activités culturelles redéfinies dans le cadre de « la réforme de l’organisation du territoire ». Or, ces objectifs sont un des reflets de toutes les priorités nationales récurrentes — auxquelles le gouvernement accorde une importance démesurée au nom d’un ultra-libéralisme ambigu — et qu’il s’agit encore une fois de légitimer…

Parmi ces priorités nationales, on relève en effet : - la réorganisation des ministères ; - la réduction des instances de consultation et des personnels ; - le transfert de compétences, pouvoirs et obligations, aux collectivités territoriales ; - l’implication des personnes privées dans les financements publics et, donc, la mise à l’écart de toute notion de “gratuité” ; la valorisation des atouts économiques des secteurs agencés autrefois comme des services publics et donc, pré-considérés comme non rentables…

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- A propos de la réorganisation du ministère de la culture et de la communication [2], l’un des enjeux est d’y imposer l’organigramme tel qu’il est repensé dans toutes les autres administrations : une administration centrale axée sur des fonctions prospectives dites « de pilotage et de stratégie » ; un secrétariat général pour recentrer les fonctions transversales communes à l’ensemble du ministère ; un recours accru à la contractualisation pour les services déconcentrés et les établissements publics. Cette « simplification » destinée à recadrer la distribution des crédits est de mise en œuvre difficile. En effet, ce ministère rassemble plusieurs secteurs et plusieurs terrains qui se révèlent tous substantiels pour la protection des cultures et la préservation de la culture en France, comme sur le droit de la culture et ses liens avec le droit à la culture. S’emmêlent et se mêlent différentes spécificités : langues, musées, archives, bibliothèques, patrimoine historique, mise en valeur touristique, création artistique, cinéma, beaux-arts, danse, théâtre, musique… sans oublier le volet « communication » (médias, industries audio-visuelles). La réorganisation suppose donc des « regroupements » entre les différentes directions existantes. Elle permettrait ainsi, selon le rapport, « d’accompagner le mouvement de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux ; ce dernier peut être contesté mais il a été décidé à la suite des engagements du Président de la République devant les Français et doit s’appliquer ici comme ailleurs, tout en veillant, comme l’ont fort justement indiqué les représentants syndicaux devant la mission, au maintien des savoirs et à la transmission des compétences ». Comme toute restructuration des services repose sur une idée de « modernisation », celle-ci étant exclusivement abordée sous l’angle de la RGPP, un satisfecit est délivré quant à l’effort fourni pour « la mutualisation des moyens et la révision de la politique immobilière » [3].

- Les remarques relatives aux nombreuses « commissions et instances consultatives ou délibératives » rattachées au ministère de la culture et de la communication, pourraient indiquer que ces commissions et conseils sont ces structures publiques à supprimer parce qu’inutiles. Suivant le rapport, parmi les organismes consultatifs (de près d’une centaine), certains ne se réunissent jamais [4], d’autres se réunissent de temps en temps [5]. Les déductions pourraient apparaître quelque peu ironiques tant, en dépit des dispositions du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif auxquelles il est là fait appel, les pouvoirs publics (Président de la République et Gouvernement) créent et installent à propos de toute question prétendument urgente ou sensible, de nouvelles commissions, de nouveaux conseils ou chargent quelques personnalités choisies de missions de réflexion, d’étude ou de prospective. Certes, la proposition de suppression, au sein du ministère de la culture, de 44 commissions ne semble pas infondée ce d’autant plus que cette proposition en accompagne une autre relative au maintien de certains de ces organismes quant à leur fusion (ou incitation à leur synergie) et à la mutualisation de leurs moyens de fonctionnement. Mais ce rassemblement n’est pas forcément de bon aloi quand il est autant insisté sur la notion de « mutualisation des moyens » — notion qui, constamment répétée, concerne toutes les actions et activités sur tous les terrains…

- Les logiques de la décentralisation sont présentées à l’appui de la réduction des dépenses publiques. Ainsi, pour ce qui concerne les missions culturelles d’archéologie préventive, les indications émises dans le rapport oeuvrent pour un transfert vers les services archéologiques agréés des collectivités territoriales. Cette perspective est renforcée par deux constats : d’une part, « l’inventaire général du patrimoine culturel relève désormais des régions », et d’autre part, « l’initiative de la création des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager revient aux maires ». Ainsi, selon le rapport « les collectivités territoriales sont donc intéressées au premier chef par la protection de leur patrimoine et surtout leur valorisation au profit des territoires ». Trop insister sur cette question dérange pourtant « la prudence doit être de mise : la décentralisation suppose un transfert de coûts. Un transfert de bloc de compétence systématique pour toutes les collectivités, sans nouvelles ressources, ne serait évidemment pas acceptable ». Mais l’idée du transfert de la propriété de nouveaux monuments aux collectivités locales est toujours dans l’air des temps ; la seule nuance relève du cadre dans lequel ce transfert est évoqué ; elle concerne la délimitation des « zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) », zones dans lesquelles les services de l’Etat et des collectivités territoriales doivent travailler de concert. Mais encore, la jonction entre les politiques de valorisation du patrimoine se comprend aussi par l’organisation d’un « partenariat entre plusieurs sites d’un même territoire ». Cette stratégie qui associe Etat et collectivités territoriales « facilite une mutualisation des ressources entre les sites d’une même zone touristique » [6].

- Sans s’arrêter sur la loi n° 2003–709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, étant entendu que « le mécénat peut même contribuer à la diminution des subventions accordées pour la restauration du patrimoine », tout en affirmant que « le mécénat n’a pas vocation à se substituer à l’État mais doit, au contraire, renforcer les moyens engagés pour la préservation et la valorisation du patrimoine », l’un des enjeux des administrations sous la coupe de la RGPP est de refonder les politiques de tarification dans les services publics ou dans les services ouverts au public « en réduisant la part de la gratuité ». Le mot de gratuité est donc progressivement banni des différents secteurs publics (éducation, culture, santé étant les premiers concernés). Pour ce qui concerne la culture, et plus particulièrement les musées, les auteurs du rapport ont simplement repris les études statistiques réalisées à partir d’une expérimentation menée en 2008. Ainsi les quelques « effets positifs en terme de fréquentation des établissements – par les jeunes notamment – » doivent évalués au regard du coût de l’expérimentation et reconstitués autour du fait que « le succès de la gratuité est temporaire car il est lié à l’effet de nouveauté ». Toutefois, « la gratuité est parfois compensée par une hausse des tarifs d’accès aux expositions temporaires. » En fin de compte, « une gratuité ciblée, régulière ou occasionnelle obtient de meilleurs résultats ainsi que le démontre l’expérimentation de nocturnes gratuites pour les jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans – menée en parallèle de l’expérimentation de gratuité dans les quatre musées parisiens les plus fréquentés. Pour ces jeunes, le caractère inhabituel des conditions de visite peut être un déclencheur et exerce un pouvoir d’attraction non négligeable. » Par là, repensant les politiques tarifaires, c’est à la logique de la rentabilité commerciale qu’il est fait appel. Et, s’ensuivent les propositions pour faire du ministère de la culture et de ses services un organisme collecteur de financement, par exemple, par la « location temporaire d’oeuvres d’art appartenant aux collections publiques » ou bien pour faire en sorte que les collectivités publiques se déchargent de leurs taches en favorisant la gestion concédée de certains sites.

- La deuxième partie du rapport soulève des questions essentielles pour ce qui concerne la perception du patrimoine culturel compris dans son environnement : l’idée avancée est de s’abstraire des logiques de la « muséification ». Le patrimoine doit être saisi dans son environnement immédiat et suivant le rythme de vie des habitants du territoire concerné… Cependant, cette perspective est tout autant que les précédentes entendue dans un objectif économique : la valorisation des atouts touristiques d’un territoire donné se comprend comme un enjeu économique substantiel… La fonction des “labels” se trouve alors confortée : « Cette richesse indéniable a notamment été reconnue par l’octroi du "Label du patrimoine européen" à trois sites (sur les soixante labellisés à ce jour dans dix-huit États) et par l’inscription sur la liste du patrimoine mondial de trente biens culturels et de trois sites naturels (sur les 689 biens et 176 sites inscrits de 186 États) ». La notion de label ne devrait-elle pas être étudiée de manière approfondie en tous domaines tant elle révèle de superficialité et produit une culture de l’apparence destructrice du lien social ?

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Alors que les dépenses de l’Etat enflent par ailleurs pour servir les banques et les entreprises, les services publics deviennent le lieu principal d’une recherche d’économies. Le discours viserait ainsi la « casse du service public » plus qu’une régulation ou rationalisation des dépenses publiques ; l’objectif serait-il au surplus, comme l’expriment certains courants de pensée, face au maintien du bouquet fiscal et devant l’augmentation annoncée des divers impôts locaux frappant le revenu plus que le capital, de favoriser les classes privilégiées et, en conséquence de paupériser les classes moyennes ? L’influence du discours de la RGPP dont les fondations juridiques demeurent encore incertaines, se fait fortement sentir [7]…

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Notes :

[1] ... comme par ex., les mesures en faveur du mécénat, les facilités offertes pour la création de fonds de recherche, etc.

[2] V. le plan du rapport :

PDF - 30.3 ko
Plan rapport n°1953 - culture "structures inutiles"

[3] Le ministère de la culture et de la communication n’a pas échappé pas à la règle de… la réduction des locaux occupés.

[4] Ex. : Comité du patrimoine cultuel, Conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel, Haut conseil de l’éducation artistique et culturelle

[5] Une fois par an par ex. : Commission consultative d’acquisition de cartons de tapisseries et de tapis, Commission nationale de reconnaissance de diplômes d’architectes étrangers ; ou épisodiquement, comme par ex. : trente-sept réunions de la Commission nationale des monuments historiques en 2005, aucune en 2006 et 2007.

[6] Renvoi est encore fait là à l’Étude nationale des retombées économiques et sociales du patrimoine réalisée par le ministère de la culture et de la communication en 2008 et publiée en mars 2009. Certaines données de cette étude peuvent être consultées en passant par ici ou par .

[7] Et ce, pour en revenir au rapport qui fait l’objet de ce billet, jusque dans les développements relatifs aux architectes des bâtiments de France…

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Pr. Geneviève Koubi

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Dernière mise à jour le :
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