Une « carte » des services publics de l’Etat

Le 6 janvier 2011, par Geneviève Koubi,

Lors du Conseil des ministres du 5 janvier 2011, la refonte de la géographie administrative a une nouvelle fois été à l’ordre du jour.

En effet, alors que la notion de service public connaît un renouveau symptomatique dans une société à la recherche d’un équilibre social et d’une cohésion culturelle et tandis que le fonctionnement de différents services publics se dégrade sous la pression libérale et au fur et à mesure des suppressions d’emplois, une idée de « carte territoriale des services publics » a été énoncée.

Suivant les préconisations du Conseil de modernisation des politiques publiques, après qu’aient été reconstruits les appareillages de pouvoir administratif dans les circonscriptions territoriales, et notamment dans la région, le communiqué du Conseil des ministres, présenté sur le site du Premier ministre, a ainsi soulevé la question de « la rationalisation de l’implantation des services publics ».

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- Les principes qui avaient été posés auparavant dans les deux circulaires du 7 juillet 2000 relatives à la coordination de l’évolution de l’implantation territoriale des services publics [1] ne sont plus à l’ordre du jour.

Ces deux circulaires avaient insisté sur la nécessité de répondre aux attentes des citoyens afin de leur permettre de « disposer de services publics facilement accessibles et suffisamment proches », ces services étant de tous types de prestation et de gestion. L’objectif était alors de « prendre en compte la nécessité de renforcer la présence de ces services dans les parties du territoire qui connaissent des difficultés particulières, de nature économique ou sociale » et, ainsi, d’assurer les zones rurales d’une viabilité sociale et culturelle. Ces circulaires invitaient cependant les préfets à user de leurs moyens pour dessiner une « meilleure maîtrise de l’évolution de l’implantation des services publics sur l’ensemble du territoire ». Ainsi, devaient être pris en considération « des objectifs d’aménagement du territoire ».

De ce fait, parce que les temps d’une concentration des moyens avaient déjà sonné et que la verve de la rentabilité entrait déjà dans les discours, l’une des modalités de déploiement des services sur le territoire de la France était « tant en milieu rural qu’urbain (de) mettre en place des services polyvalents de proximité, qu’il s’agisse des points publics, des espaces ruraux emploi-formation, des plates-formes de services publics ou des maisons des services publics ». Ces structures spécifiques s’inscrivaient cependant « dans un cadre interministériel, élargi, le cas échéant, aux collectivités territoriales et à l’ensemble des organismes assurant un service public » ; elles incitaient alors au développement de formules de partenariat et « de travail en réseau, (en usant des) possibilités offertes par les technologies de l’information et de la communication. »

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- En ces premiers jours de l’année 2011, ne restent de ces discours que les problématiques économiques et financières. La question sociale n’est plus la première relevée.

Dans la présentation d’une rationalisation de l’implantation des services publics, l’axe du propos est essentiellement de « réduire les coûts », de les réduire pour les gestionnaires et pour les opérateurs, donc, en revers, de les amplifier pour les citoyens et les administrés [2].

Suivant le communiqué du Conseil des ministres du 5 janvier 2011, les quatre objectifs essentiels de la ‘rationalisation’ de la carte des services publics sont : « - l’efficience, en améliorant la gestion de leurs moyens, en développant les mutualisations et en réduisant les coûts immobiliers, pour dégager des moyens permettant de moderniser les services publics de l’Etat ; - l’amélioration de la qualité des services, en créant des ensembles dont le volume d’activité atteigne la masse critique ; - l’adaptation de l’offre de services publics aux attentes des citoyens : sécurité publique, couverture médicale mais aussi généralisation des services numériques, qui permettent d’accéder aux administrations et aux services au public par Internet ; - la compétitivité et l’attractivité des territoires. »

En retraçant les cheminements de la réforme de l’Etat dans la logique de la RGPP, le communiqué retraduit explicitement les enjeux d’une recomposition des implantations des services publics de l’Etat sur le territoire. Il ne s’agit plus de prendre en considération l’ensemble des missions prises en charge par l’Etat, par les établissements publics de l’Etat, par des autres organismes publics placés sous la tutelle de l’Etat et par des entreprises nationales qui sont chargées de missions de service public. Une telle perspective exigerait en effet une écoute des attentes de la société civile et une ‘culture de la concertation’ qui ne se conjugue pas avec une ‘culture du résultat et du chiffre’. Aussi, y est-il rappelé que cette rationalisation des implantations des services publics se comprend en rapport avec « les autres réformes territoriales entreprises depuis le début du quinquennat : réforme de l’administration territoriale de l’Etat, réforme de la fiscalité locale et réforme des collectivités territoriales. Par ailleurs, depuis les transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, départements et régions ont également entamé un profond processus de réorganisation de leurs services. » Il y est aussi relevé que « la rationalisation de l’intercommunalité ou les futurs schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services que la récente loi de réforme des collectivités territoriales a prévus entre régions et départements permettront de poursuivre ce mouvement. » Les suites de la réforme des collectivités territoriales sont ainsi esquissées… dans le champ d’un rétrécissement des activités de service public.

Une circulaire du Premier ministre interviendra peut-être pour retracer ces objectifs à l’adresse des préfets de région et de département.

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- En ne soulignant qu’en dernier lieu une donnée relative aux politiques d’aménagement du territoire, le communiqué permet également d’établir des relations entre ce thème de l’implantation des services publics sur le territoire avec des chiffres par milliers (d’euros) concernant : la réforme de la carte territoriale de la défense, la réforme de la carte judiciaire, l’évolution des équipements sanitaires, l’impact des réorganisations et les outils d’accompagnement de la mobilité des fonctionnaires. En certains de ces domaines, il avertit les autorités locales que leur implication dans le schéma géographique administratif est parfois suggérée, parfois sollicitée, parfois obligée.

Car l’insertion des collectivités territoriales dans le cadre d’une rationalisation de l’implantation des services publics de l’Etat sur le territoire semble inévitable tant les répercussions d’une modification des installations et des activités sur la vie locale sont de nature à transformer les équilibres sociaux, économiques et culturels. ● Il en est ainsi de la restructuration de la carte territoriale de la défense, la fermeture des casernes, le déplacement des unités, la délocalisation et la relocalisation des bases ont suscité des transformations substantielles dans les collectivités concernées. ● Il en est de même lors de la refonte de la carte judiciaire, en relevant que, selon les études préliminaires réalisées sur le terrain, le renforcement de la qualité et de l’efficacité de la justice en termes d’accès du justiciable à la justice, de continuité du service n’a pas été au rendez-vous. ● Il en est encore de même pour ce qui concerne la carte sanitaire et la carte hospitalière, ce qui se formalise dans « l’évolution de l’offre de soins sur le territoire » [3] ; or, les déséquilibres en matière d’accès aux soins et quant aux structures de santé publique sont patents. Dans la pratique langagière adoptée par les instances gouvernementales, le Premier ministre réprouve l’existence de certaines résistances à une désertification hospitalière en rappelant que les « petits plateaux techniques (moins de 200 actes par an) ne peuvent s’adapter à la spécialisation et à l’évolution très rapides de l’art chirurgical. » Aussi, recherchant le développement de « regroupements ou (de) coopérations territoriales au sein des bassins de vie … notamment entre l’offre publique et l’offre privée », il annonce que « l’Etat encouragera la constitution de communautés hospitalières de territoire pour faciliter les coopérations et les mutualisations. » Car tel est le but « mu-tu-a-lis-er ».

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- L’impératif de la mutualisation détient nécessairement des effets sur la situation des personnels. Evidemment, le lien entre les reconstructions des ‘cartes’ et la situation des agents des services publics n’est pas mis en évidence dans la présentation donnée par le communiqué du Conseil des ministres dans son volet sur la « rationalisation des implantations des services publics ».

Pourtant, puisqu’il y a description de « l’impact des réorganisations » et exposition des « outils d’accompagnement de la mobilité des fonctionnaires », il apparaît difficile d’esquiver la question. L’un des objectifs définis dans ce communiqué est de « faciliter les réorganisations de services et les mouvements de personnels par l’instauration d’un droit effectif à la mobilité au sein de l’administration (facilitation des détachements entre corps comparables), ainsi qu’en facilitant la réorientation professionnelle et la mobilité entre le public et le privé et en permettant le versement d’indemnités d’accompagnement. » ; dans ce module, la considération due aux services induit la réification de l’agent en outil… jetable. Cette perspective est actée alors qu’il est prétendu d’instituer un intéressement « au mouvement de réforme et aux performances atteintes » ; cette explication a une coloration démagogique : « cela signifie par exemple que la moitié des économies budgétaires résultant du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite revient sous forme de rémunération aux agents en place. »

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- Ce n’est donc qu’en dernier lieu que survient « la prise en compte des préoccupations d’aménagement du territoire », si peu !

Notant le « lien étroit entre les services publics et l’attractivité des territoires », le Conseil des ministres s’intéresse enfin aux « attentes des citoyens vis-à-vis des services publics », pour souligner qu’elles ont évolué, notamment par la grâce d’Internet … Ce qui, remarque-t-il « allège les besoins de présence administrative territoriale. » ( !!)

Dès lors, il semblerait qu’il ne serait plus nécessaire d’évoquer quelconque raisonnement à propos de l’implantation des services publics sur le territoire de la France. En effet, l’objectif principal, qui devient d’ailleurs « indispensable », est « de généraliser la couverture numérique à tout le territoire. » Tel serait donc le principal enjeu : créer la carte des services publics … numériques. Ce qui s’entend pour des citoyens numérisés...

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Notes :

[1] L’une et l’autre concernant la mise en oeuvre de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement durable du territoire modifiant la loi n° 95-115 du 4 février 1995 et des dispositions des décrets du 20 octobre 1999 modifiant les décrets n° 82-389 et n° 82-390 du 10 mai 1982 relatifs, respectivement, aux pouvoirs du préfet et aux pouvoirs des préfets de région, JO 12 juill. 2000, p. 10545 et p. 10546.

[2] Ce qui ne surprend guère dans l’ère RGPP.

[3] Dans le paragraphe relatif à une relative prise en considération des questions d’aménagement du territoire, il est noté que « si la qualité de l’offre hospitalière conduit à regrouper les spécialités par bassin de vie, les territoires ruraux sont confrontés à un vrai enjeu s’agissant de la présence de médecins généralistes. »

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Pr. Geneviève Koubi

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