Droit de la fonction publique La réorientation, prélude au licenciement D. n° 2010-1402,12 nov. 2010 - réorientation professionnelle des fonctionnaires de l’Etat

Le 30 novembre 2010, par Geneviève Koubi,

Publié au Journal officiel du 16 novembre 2010, dans une longue liste de lois et décrets diversifiés marquant le passage de relais dû au remaniement ministériel acté le même jour [1], le décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 relatif à la situation de réorientation professionnelle des fonctionnaires de l’Etat a été accueilli par un silence résigné.

Outre le fait qu’il introduit explicitement la notion de “licenciement” dans le droit de la fonction publique, il est un des révélateurs de la mutation de la pensée administrative sous perfusion RGPP.

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Prenant appui sur la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique dont les dispositions sont désormais diluées dans les lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaire et n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, ce décret du 12 novembre 2010 intervient pour parachever la réorganisation des administrations centrales et les restructurations des services qui s’ensuivent, décidées au nom de la RGPP.

De fait, le décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 reproduit la logique préalablement affichée par la loi de 2009. Son article 1er est un reflet de l’article 44 bis de la loi du 11 janvier 1984 modifiée auquel il renvoie par ailleurs : art. 1er (D.) : « Le fonctionnaire dont l’emploi est susceptible d’être supprimé, en cas de restructuration d’une administration de l’Etat ou de l’un de ses établissements publics administratifs …, peut être placé en situation de réorientation professionnelle, en l’absence de possibilité de réaffectation sur un emploi correspondant à son grade. » ; art. 44 bis (L.) : « En cas de restructuration d’une administration de l’Etat ou de l’un de ses établissements publics administratifs, le fonctionnaire peut être placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d’être supprimé ». Le procédé de la répétition de dispositions législatives dans un texte réglementaire est maintenant couramment utilisé. Son office est d’ordre social comme pour enraciner définitivement les apports législatifs. Sur le terrain juridique, son utilité est au demeurant de faible amplitude.

Cependant, en la matière, notant au passage que « le placement en réorientation professionnelle est prononcé par décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination du fonctionnaire » (art. 2), quelques précisions ont été introduites tant dans les mécanismes de réorientation professionnelle que sur les suites à donner … à l’échec des procédures de réorientation.

● Le premier palier de réflexion est celui de l’éventualité de la suppression de l’emploi qu’occupe le fonctionnaire.

L’enjeu des circuits de mobilité par la réorientation professionnelle s’inscrit dans un temps de précarité travaillée et dans un espace d’incertitudes organisées. Aucune indication n’est donnée quant aux critères de détermination de l’emploi « susceptible d’être supprimé ». Aucune limite n’est assignée au pouvoir administratif quant à la possibilité ou quant à la réalisation de la suppression de l’emploi. Une précision permet de repérer ces ambigüités : « A compter de son placement en réorientation professionnelle et jusqu’à la suppression de son emploi, le fonctionnaire peut bénéficier d’un aménagement de l’organisation de son travail pour suivre les actions de formation prévues par son projet personnalisé d’évolution professionnelle. » (art. 5 al. 2)

Le risque est d’attribuer aux chefs de services des moyens consistant en une instrumentalisation de ces prétendues invitations à la mobilité. Celles-ci ne sont que des ‘procédures’ de réorientation – avant mutation ou éviction. Ils en useraient pour modifier la situation de l’agent afin d’organiser son départ du service pour le placer dans un autre service ou le larguer dans le secteur privé, ou encore le jeter dans l’abîme d’un chômage déréglé. Il suffirait, en effet, d’évoquer la possible suppression de l’emploi pour manipuler l’agent et l’envoyer vers les circuits de réorientation professionnelle. Puis, comme « le projet personnalisé d’évolution professionnelle donne lieu à un document qui est versé au dossier du fonctionnaire » (art. 3), il s’agirait d’invoquer les informations qui y seraient apposées afin de signifier une impossible réintégration dans l’emploi – qui, en final, ne serait pas supprimé – ou de relever une impraticable passerelle vers une autre mission, ou dans un autre cadre de responsabilité, etc.

● Pour autant, pour la plupart des personnels concernés, c’est la définition d’un “projet personnalisé” qui retient l’attention (art. 3). Celle-ci se réalise dans les circuits administratifs et avec les personnels qui sont affectés aux missions de réorientation professionnelle (direction des personnels sous le label des ressources humaines), comme le prévoit désormais l’article 44 ter de la loi de 1984.

Le projet prend la forme d’un programme doté d’un calendrier précis ; toute modification doit être avalisée par le « conseiller en charge de la mobilité et de la carrière au sein du service des ressources humaines » [2]. Car, ce n’est pas le fonctionnaire mais l’administration qui établit le projet.

Aux termes de la loi de 1984, ce « projet personnalisé d’évolution professionnelle … a pour objet de faciliter (l’)affectation (du fonctionnaire) dans un emploi correspondant à son grade, situé dans son service ou dans une autre administration, ou de lui permettre d’accéder à un autre corps ou cadre d’emplois de niveau au moins équivalent. » Mais il est spécifié également que le projet peut « avoir pour objet de l’aider à accéder à un emploi dans le secteur privé ou à créer ou reprendre une entreprise » (art. 44 ter). L’administration se ferait ‘consultant’ pour des embauches dans les entreprises privées ou ‘conseiller’ pour des créations ou reprises d’activités qui ne détiennent aucun lien avec la notion d’intérêt général ; elle pourrait même contribuer à délester les services administratifs des compétences professionnelles d’un agent. Ces activités s’effectuent au risque de déséquilibrer la conception du service public de l’emploi [3].

Pour établir un tel projet, avec l’assistance de ce conseiller de la mobilité et de la carrière, le fonctionnaire doit retenir chacun des points détaillés par le décret, à partir des « perspectives d’évolution professionnelle » (art. 3). Les éléments du projet, – non « du » mais « pour » le fonctionnaire –, sont présentés 1/ en ‘types’ : - les types d’emplois, d’activités et de responsabilités qui peuvent lui être proposés ; les types de missions temporaires qui peuvent lui être confiées ; 2/ en actions : les actions d’orientation, de formation, d’évaluation et de validation des acquis de l’expérience professionnelle destinées à favoriser la réorientation du fonctionnaire [4] ; les actions d’accompagnement mises en œuvre par l’administration puisqu’est organisé un « suivi individualisé du fonctionnaire » [5] pendant la période de réorientation. Ce projet est calibré dans le temps et sur le terrain : d’abord « un calendrier prévisionnel de mise en œuvre du projet personnalisé d’évolution professionnelle » est établi ; ensuite, un semblant d’accord entre le fonctionnaire dont l’emploi a été supprimé par l’administration et cette administration énumère « les engagements réciproques du fonctionnaire et de l’administration » pendant la durée de la période de réorientation.

● La suppression d’emploi décidée, la mutation (pour raison de service) ou le licenciement (pour raison économique ?) se transforme en un constat de « fin de la période de réorientation ».

L’article 44 quater de la loi de 1984 dispose : « La réorientation professionnelle prend fin lorsque le fonctionnaire accède à un nouvel emploi. /Elle peut également prendre fin, à l’initiative de l’administration, lorsque le fonctionnaire a refusé successivement trois offres d’emploi public fermes et précises correspondant à son grade et à son projet personnalisé d’évolution professionnelle, et tenant compte de sa situation de famille et de son lieu de résidence habituel. Dans ce cas, il peut être placé en disponibilité d’office ou, le cas échéant, admis à la retraite. »

L’article 9 du décret dispose : « La réorientation professionnelle prend fin lorsque le fonctionnaire est nommé sur un nouvel emploi ou est placé, à sa demande, dans une autre situation ou position statutaire. / Elle peut également prendre fin à l’initiative de l’administration, après avis de la commission administrative paritaire, après que le fonctionnaire a refusé successivement trois offres d’emplois ... ». Ne sont pas là mentionnés en ‘répétition’ les éléments relatifs à la situation familiale du fonctionnaire (désormais en passe de ne plus l’être) et à son domicile ; ceux-ci restent de nature législative. Pourtant des explicitations auraient mérité d’être introduites en tant que ces données bornent les options pour le prononcé d’un ‘licenciement’, étant relevé par ailleurs que, dans la loi, le rapport avec les connaissances, les compétences, le savoir-faire, l’expérience, le mode de recrutement, l’ancienneté dans une carrière, etc., n’a pas été spécifié. L’inclusion d’un avis de la commission paritaire ne peut pallier les défauts d’une renonciation au respect de toutes les garanties.

Ceci est d’autant plus préoccupant pour les fonctionnaires en réorientation que, prolongeant la mention relative à la disponibilité d’office insérée dans l’article 44 quater de la loi, le décret, en son article 10, reconduit le même schéma des trois offres refusées : « La mise en disponibilité … est prononcée pour une durée indéterminée. / Au cours de cette période, la réintégration peut intervenir, à la demande du fonctionnaire, sur l’une des trois premières vacances dans son corps d’origine. / Le fonctionnaire qui refuse successivement trois postes qui lui sont proposés en vue de sa réintégration peut être licencié après avis de la commission administrative paritaire ou, s’il a droit à pension, admis à la retraite. »

On aurait pu penser que la réintégration était "de droit". Le dispositif établi par le décret en transformerait-il les données ? Une rigueur s’impose toutefois puisqu’il s’agit de combiner les normes législatives et énoncés réglementaires : la mise en disponibilité en cause dans ce cadre est décidée par l’administration, il ne s’agit pas d’une demande présentée par le fonctionnaire ni d’un choix émis par lui. De plus, cette mise en disponibilité est décidée d’office à l’issue d’une période de réorientation professionnelle et à la suite de la suppression (effective ?) de l’emploi occupé.

C’est dans cette perspective que se comprennent les indications contenues dans l’article 10 al. 4 du décret : « La réintégration est subordonnée à la vérification par un médecin agréé et, éventuellement, par le comité médical compétent, saisi dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur, de l’aptitude physique du fonctionnaire à l’exercice des fonctions afférentes à son grade. ». Etant alors entendu que si le fonctionnaire ne peut être réintégré pour cause d’inaptitude physique, il doit être « soit reclassé dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur, soit mis en disponibilité d’office dans les conditions prévues aux deux derniers alinéas de l’article 43 du décret du 16 septembre 1985 susvisé, soit, en cas d’inaptitude définitive à l’exercice des fonctions, admis à la retraite ou, s’il n’a pas droit à pension, licencié. » [6].

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C’est bien sous le sceau de la RGPP que la transformation radicale de la fonction publique est opérée. Suppressions d’emploi et licenciements de fonctionnaires remplissent les mêmes fonctions que la suppression des postes par la règle du non remplacement d’un départ à la retraire sur deux. Par la mise en œuvre d’une politique essentiellement étalonnée sur le souci de la réduction des dépenses publiques de fonctionnement [7], dans les services administratifs qui se décomposent, les agents, publics ou privés, ploient sous l’augmentation de la charge de travail et subissent la pression de l’urgence permanente.

La pente conduit immanquablement à la faillite, sociale celle-là, du service public.

Notes :

[1] Comme un cadeau de l’ancien gouvernement fait aux fonctionnaires : « Motif du licenciement : restructuration du droit de la fonction publique ».

[2] L’article 3 du décret précise in fine que, comme pour la définition du projet, « toute modification du projet personnalisé d’évolution professionnelle, le cas échéant après une évaluation à mi-parcours de la mise en œuvre du projet » se réalise « au terme d’un ou plusieurs entretiens entre le responsable des ressources humaines et le fonctionnaire concerné... »

[3] – déjà secouée par les fissures du Pôle emploi.

[4] – lesquelles sont obligatoires au vu des formules de l’article 44 ter al. 2 de la loi ; ce qui est rappelé par ailleurs à l’article 4 al. 2 du décret.

[5] V. art. 4 du décret. L’insistance à propos de ce ‘suivi personnalisé’ ouvre une série d’interrogations sur la méthode, sur les logiques à l’œuvre comme sur sa finalité.

[6] L’emploi des ’séniors’ n’est-il pas en cause ? Comment envisager dès lors sereinement la retraite à 67 ans ?

[7] Les rétributions, honneurs et petits avantages matériels ne coûtent-ils rien ?

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Pr. Geneviève Koubi

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