« Evolution du droit codifié » sur Legifrance

Le 1er avril 2008, par Geneviève Koubi,

Sur Legifrance, la rubrique « qualité de la réglementation » comporte plusieurs entrées. Le "guide de légistique" revêt toujours un certain intérêt, il apparaît comme un complément utile des circulaires sucessives relatives « aux règles d’élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel » [1]. L’entrée "codification" permet de consulter le rapport de la Commission supérieure de codification de 2006 ; et celle qui concerne "l’évolution du volume des textes" n’a pas été mise à jour depuis septembre 2007 [2]. Et c’est par cette dernière entrée que l’on accède aux informations relatives à la codification.

...

Il existerait une certaine désinvolture à l’égard de l’entrée offerte sur l’évolution quantitative et qualitative des textes juridiques. Le « volume du droit en vigueur » est toujours évalué à partir des textes en vigueur au 1er juillet 2007 ; les tableaux sur « l’évolution du nombre » de lois, d’ordonnances et de décrets s’arrêtent en 2006 ; la "part du droit codifiée" est toujours celle qui fut établie en juillet 2007 et le dernier « évènement de codification » signalé est constitué par le Code de la Défense d’avril 2007 : là, manquerait à la liste la refondation formelle du Code du travail du fait de la loi n° 2008-67 du 21 janvier 2008 ratifiant l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative), mais il se trouve que l’ordonnance du 12 mars 2007 était déjà spécifiée au nombre de ces dits “évènements” de codification du droit — ce qui ne semble quelque peu curieux qu’a posteriori. Les « évènements » retenus dans cette sous-rubrique ne sont-ils faits que de l’exposition d’un nouveau code ? On peut remarquer que les modifications importantes de tout code en relèvent.

Cela fait donc six mois que la rubrique n’a pas été retravaillée. Pourtant, sur la page d’accueil, on peut lire ceci : « Cette rubrique comprend des données sur le nombre de textes en vigueur, l’évolution récente de la production normative de l’Etat, l’extension du champ de la codification et la fréquence de modification des dispositions codifiées ». Le maintien de cette rubrique paraît donc compromis tant l’utilité des données qui y sont glissées actuellement demeure faible.

Toutefois, au vu de son intitulé la rubrique annonçait d’autres problématiques. Plus que le seul volume des normes, il aurait été intéressant de rendre compte concrètement de la « qualité » de la réglementation et non de la « quantité » des textes de droit positif [3]. L’évaluation était sans aucun doute difficile. La question de la « qualité » renvoie en ce domaine à des notions complexes telles la clarté, la lisibilité, l’intelligibilité de la loi ou aux principes qui soutenaient la rhétorique de la simplification du droit. Or, depuis quelque mois, il semblerait que ces quelques notions et principes ne détiendraient plus de validité, leur efficacité économique n’étant pas assurée, l’efficacité sociale qui en résultait n’ayant pas été retenue. Ils ne sont pas même évoqués dans les communiqué ministériel et circulaire relatifs à l’application des lois [4] : la rapidité de la mise en œuvre des textes publiés prime sur le risque de leur incompréhensibilité générale par les citoyens et, d’un certain sens, le pari de l’application rapide ne se préoccupe guère des contentieux éventuels que ces textes mal écrits parce que trop vite rédigés susciteraient [5].

Un simple exercice peut être proposé à partir de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d’achat, thème sensible s’il en est. Il suffirait de donner à lire le long article 1er de cette loi pour se rendre compte que la lisibilité n’est guère assurée [6]. Lecture souvent plus qu’ardue ! Comment demander au travailleur peu au fait du droit et de ses droits de saisir les arcanes de ce seul texte d’une loi estimée à son avantage sans explications laborieuses [7] ? Le bilan prévu au paragraphe V de cet article donnera certainement quelques éléments de réponse : « V.- Un bilan de l’application du présent article est transmis au Parlement avant le 1er octobre 2008, permettant de préciser le nombre de jours réellement rachetés dans ce cadre et le nombre de salariés concernés ». Mais il se trouve que les dispositions temporaires, provisoires, exceptionnelles, voire expérimentales, ne sont pas fondamentalement codifiables. La simplification qui supposerait la clarté et la lisibilité relèverait du "code", le code "fixe" et immobilise, il devrait rendre compte d’une certaine fiabilité [8]. Or ce n’est pas toujours le cas. Nul besoin d’aller piocher dans un code donné une quelconque illustration... tous les codes contiennent des dispositions formées de phrases à rallonge, des articles dont les lectures s’opèrent par de multiples renvois à d’autres dispositions, souvent du même code, des dispositions floues, instables et limitées dans le temps, etc.

A vrai dire, la consultation de cette rubrique était motivée par une interrogation spécifique sur les interférences entre lois nouvelles et codes composés. Ce qui était recherché était donc une relative estimation des contradictions générées par les modifications des articles des codes, or celle-ci repose sur l’évaluation de la fréquence des modifications des dispositions codifiées. Tant de lois et décrets publiés depuis mai 2007 ont joué sur tous les tableaux…

A ne considérer que les lois publiées depuis le 1er janvier 2008 [9], nombreuses sont celles qui ont apporté des modifications minimes ou substantielles à bien des codes [10]. Et les décrets qui ajoutent, retranchent, corrigent certains mots, re-rédigent certaines phrases dans les parties réglementaires des codes sont encore plus nombreux.

Pour ce qui concerne les textes législatifs à ce jour, une liste incomplète pourrait servir d’illustration :

- L. n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, mod. : code de procédure pénale, code de la santé publique, code de la sécurité sociale ;

- L. n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi, mod. : code du travail, code de la sécurité sociale ;

- L. n° 2008-112 du 8 février 2008 relative aux personnels enseignants de médecine générale, mod. : code de l’éducation ;

- L. n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d’achat, mod. : code général des impôts, code rural, code de la sécurité sociale, code du travail ;

- L. n° 2008-89 du 30 janvier 2008 relative à la mise en œuvre des dispositions communautaires concernant le statut de la société coopérative européenne et la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur, mod. : code du travail ;

- L. n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, mod. : code des assurances, code du commerce, code de la consommation [11], code monétaire et financier, code des postes et des communications électroniques, code du travail, code de la sécurité sociale.

Le retard de Legifrance à rendre compte de ces évolutions ne s’explique pas par le volume des actes à prendre en considération dans la mesure où, si les consignes du Premier ministre à l’adresse des ministres et secrétaires d’Etat sont entendues, au sein de chaque ministère doit être opéré un suivi des mesures législatives et réglementaires. Le rassemblement de ces suivis permettrait une mise à jour de ces données générales au moins par trimestre, ce d’autant plus que c’est au "volume des textes" que la rubrique est consacrée. Pour un exemple, au ministère de l’Intérieur, la DGCL a su, sur son site, dans la rubrique « suivi du CGCT » relayer l’information sur l’état du droit, le décompte des modifications ne s’arrête donc pas au 1er juillet 2007. Ainsi, pour ce qui concerne les modifications de la partie réglementaire du Code, a même été relevé le récent décret n° 2008-150 du 19 février 2008 modifiant le code de procédure pénale et le code général des collectivités territoriales et ont été répertoriés les articles concernés (art. R. 2212-15 ; R. 2213-60 ; R. 2512-15-11 et R. 2512-15-12 CGCT).

On aurait pu croire que la modernisation de Legifrance pensée par rapport aux développements de l’outil numérique aurait permis des mises à jour plus fréquentes, plus régulières.

En conséquence, les résultats bruts de la recherche engagée s’avèrent plus incertains que cela ne l’était envisagé au départ...

Notes :

[1] La dernière de ces circulaires est en date du 1er juillet 2004 ; elle n’a pas été publiée au JO comme le furent les précédentes de 1997, 1993, 1985, 1979.

[2] Et à consulter la rubrique « Quoi de neuf ? », au vu de ce qui reste à faire pour remettre Legifrance en état de marche, ce n’est guère urgent. La simple mention du 13 février 2008 suffit à s’en convaincre : « Jurisprudence administrative : le comblement des lacunes (décisions manquantes pour les années 2007 et 2008) est en cours ».

[3] Et, de la même manière, il aurait été aussi utile de faire état des différentes annulations des textes réglementaires ou de certaines de leurs dispositions par le juge administratif et, là, même si ce n’était qu’en “volume”...

[4] V. Circ. 29 février 2008 relative à l’application des lois, JO 7 mars 2008.

[5] La « lenteur » de la justice administrative viendrait-elle soutenir l’accélération des modalités d’application, même erronées, du droit ?

[6] . En voici seulement le premier paragraphe : « I.- Par exception aux dispositions du II de l’article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l’organisation du temps de travail dans l’entreprise :

1° Le salarié, quelle que soit la taille de l’entreprise, peut, sur sa demande et en accord avec l’employeur, renoncer à tout ou partie des journées ou demi-journées de repos acquises au 31 décembre 2007 en application de l’article L. 212-9 du code du travail. Les demi-journées ou journées travaillées à la suite de l’acceptation de cette demande donnent lieu à une majoration de salaire au moins égale au taux de majoration de la première heure supplémentaire applicable à l’entreprise. Les heures correspondantes ne s’imputent pas sur le contingent légal ou conventionnel d’heures supplémentaires prévu aux articles L. 212-6 du code du travail et L. 713-11 du code rural ;

2° Lorsque l’accord prévu au III de l’article L. 212-15-3 du code du travail ne définit pas les conditions dans lesquelles le salarié qui le souhaite peut, en accord avec le chef d’entreprise, renoncer à une partie de ses jours de repos acquis au titre de périodes antérieures au 31 décembre 2007 en contrepartie d’une majoration de son salaire, le salarié, quelle que soit la taille de l’entreprise, peut adresser une demande individuelle au chef d’entreprise. Le décompte des journées et demi-journées travaillées et de prise des journées ou demi-journées de repos intervient dans les conditions prévues par la convention de forfait mentionnée au même article. La majoration de rémunération, qui ne peut être inférieure à 10 %, est négociée entre le salarié et le chef d’entreprise ;

3° a) Le salarié, quelle que soit la taille de l’entreprise, peut, sur sa demande et en accord avec l’employeur, renoncer à tout ou partie des journées ou demi-journées de repos acquises au titre des périodes postérieures au 1er janvier 2008 et jusqu’au 31 décembre 2009 en application de l’article L. 212-9 du code du travail. Les demi-journées ou journées travaillées à la suite de l’acceptation de cette demande donnent lieu à une majoration de salaire au moins égale au taux de majoration de la première heure supplémentaire applicable à l’entreprise. Les heures correspondantes ne s’imputent pas sur le contingent légal ou conventionnel d’heures supplémentaires prévu aux articles L. 212-6 du code du travail et L. 713-11 du code rural. / b) Lorsque l’accord prévu au III de l’article L. 212-15-3 du code du travail ne définit pas les conditions dans lesquelles le salarié qui le souhaite peut, en accord avec le chef d’entreprise, renoncer à une partie de ses jours de repos en contrepartie d’une majoration de son salaire, le salarié, quelle que soit la taille de l’entreprise, peut, sur sa demande et en accord avec l’employeur, renoncer à une partie de ses jours de repos acquis au titre des périodes postérieures au 1er janvier 2008 et jusqu’au 31 décembre 2009 en contrepartie d’une majoration de son salaire. Le décompte des journées et demi-journées travaillées et de prise des journées ou demi-journées de repos intervient dans les conditions prévues par la convention de forfait mentionnée au même article. La majoration de rémunération, qui ne peut être inférieure à la valeur d’une journée majorée de 10 %, est négociée entre le salarié et le chef d’entreprise. »

[7] Cependant données par les syndicats...

[8] Et à ce titre, les différentes versions proposées par Legifrance "en vigueur" et "à venir" permettent de l’évaluer.

[9] Tout en supputant que certaines lois de "ratification" induiraient à terme des modifications de certains codes : L. n° 2008-134 du 13 février 2008 autorisant la ratification d’une convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme ou, plus sûrement de manière générale et diffuse, L. n° 2008-125 du 13 février 2008 autorisant la ratification du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne, le traité instituant la Communauté européenne et certains actes connexes.

[10] Ce n’est pas le cas de la loi n° 2008-136 du 13 février 2008 relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d’attractions.

[11] Lequel, en vertu de l’article 35 de la loi, doit être « refondu » par voie d’ordonnance « afin d’y inclure les dispositions de nature législative qui n’ont pas été codifiées et d’aménager le plan du code ». La référence à la notion de « droit constant » est maintenue : « Les dispositions ainsi codifiées sont celles en vigueur au moment de la publication de l’ordonnance, sous la seule réserve de modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l’état du droit, remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification et abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues sans objet » ; le délai est fixé : vingt-quatre mois suivant la publication de loi et « un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance ».

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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Dernière mise à jour le :
6 juillet 2008
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