L’organisation du travail entre Etat et ARS en temps d’astreinte. CE, 12 déc. 2012, Synd. médecins inspecteurs de santé publique, req. n° 354635.

Le 26 décembre 2012, par Geneviève Koubi,

Le Conseil d’État a été, dans sa décision du 12 décembre 2012, Syndicat des médecins inspecteurs de santé publique (SMISP), req. n° 354635, conduit à annuler la deuxième partie de la circulaire DRH/DRH2B n°2011-242 du 22 juin 2011, relative à la gestion des astreintes effectuées par les personnels des agences régionales de santé.

La question de la publication de cette circulaire interministérielle du 22 juin 2011 (du ministre du travail, de l’emploi et de la santé et du ministre des solidarités et de la cohésion sociale relative aux astreintes) n’a pas été soulevée. La circulaire fut publiée au Bulletin officiel du ministère de la santé [1] ; il semble qu’elle n’avait pas été alors insérée sur le site "circulaire....gouv.fr" [2]. Tel n’était pas le problème. L’annulation de la partie II de cette circulaire n’est pas fondée non plus sur les dispositions contenues dans le texte de la circulaire, annexes comprises, mais sur l’effet de la répartition des compétences entre les administrations centrales et les établissements publics distincts de l’État. Une revalorisation de la notion de décentralisation fonctionnelle et technique pourrait peut-être en être tirée. Cependant, comme la circulaire concerne le temps de travail des agents (publics et privés) dans les établissements publics et parce qu’elle révèle un certain flou quant à la saisie de la notion d’astreinte en la matière, quelques interrogations à ce propos semblent devoir être exposées.

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"Les dispositions impératives à caractère général insérées dans une circulaire sont considérées comme faisant grief". La formulation, telle que retranscrite dans la décision du Conseil d’État du 12 décembre 2012, renverrait quelque peu à l’idée, aujourd’hui remisée, de circulaire à caractère réglementaire. Le juge administratif évoque formellement, par l’emploi du terme ’général’, des mesures qui, dites là impératives, s’appliqueraient à tous. Ces jeux linguistiques sembleraient ne pas assurer d’emblée d’une appréhension raisonnée de la décision de justice ; toutefois, ils permettent de surélever l’argument sur lequel, par la suite, s’appuiera le Conseil d’État pour délimiter les compétences de ’chef de service’ des ministres.

En l’espèce, s’agissant du dispositif général de la circulaire du 22 juin 2011, des nuances doivent être relevées. Le Conseil d’État constate : «  les dispositions de la circulaire attaquée, tant celles de sa partie I, qui rappellent le cadre juridique applicable en matière d’astreintes imposées au personnel et demandent aux directeurs des agences régionales de santé de le respecter, que celles de sa partie II, qui fixent plusieurs règles d’organisation des astreintes à appliquer au sein des agences, revêtent un caractère impératif ». Le diagnostic d’un tel caractère ’impératif’ ne signifie pas que la circulaire est par là-même illégale. Les ministres, au regard des périmètres d’intervention définis par des décrets d’attribution, détiennent le pouvoir d’édicter des règles de caractère réglementaire et des dispositions de qualité impérative pour ce qui touche à l’organisation du travail dans les services placés sous leur autorité.

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Deux temps sont alors distingués, le premier s’attache à la substance de la partie I de la circulaire ; le second retient la compétence pour émettre les règles insérées dans la partie II de la circulaire.

- La partie I de la circulaire du 22 juin 2011 rappelle « le cadre juridique relatif aux astreintes effectuées par les personnels des agences régionales de santé (ARS) ».

La circulaire présente, en un paragraphe 1/, la "définition" de l’astreinte et en 2/, les "cas de recours aux astreintes" dans le cadre des ARS. Les termes définitoires de la circulaire s’appuient sur le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’État et non sur les dispositions correspondantes du Code du travail. Ainsi, « l’astreinte est une période pendant laquelle l’agent ou le salarié, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, mais selon des modalités définies par les textes précités, a l’obligation d’être en mesure d’intervenir pour effectuer un travail au service de l’administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif. La notion d’astreinte est à distinguer de celle de permanence. La permanence correspond à l’obligation faite à un agent de se trouver sur son lieu de travail habituel, ou un lieu désigné par son chef de service, pour nécessité de service. » Le recours aux astreintes, tel qu’il est envisagé dans la circulaire, se décline suivant des réponses à donner à des situations d’urgence, de menace, d’alerte. Sont pourtant intercalées dans les modules alignés à ce propos, les interventions dans le cadre d’action de prévention dans les domaines sanitaire et médico-social, la participation à la préparation d’actions humanitaires et la réalisation de tâches destinées à assurer le fonctionnement des systèmes d’information et effectuer les missions de logistique ou de maintenance des bâtiments. Dans ces derniers schémas, on pourrait pourtant penser que ce serait plus à une notion de nécessité qu’il faudrait faire appel. Ceci permettrait de justifier la jonction réalisée, en opposition équivoque, avec l’idée de permanence. Le Conseil d’État ne s’appesantit pas sur ces circonvolutions.

Ensuite, la circulaire du 22 juin 2011 fait état, en un paragraphe 3/, de l’indemnisation ou la compensation de l’astreinte et la rémunération de l’intervention ; elle retrace en 4/ l’information et la consultation des instances de représentation du personnel de l’ARS, suivi de 2 lignes en 5/ sur le bilan annuel consolidé des dispositifs d’astreintes en vigueur au sein des ARS. Elle évoque en un paragraphe 6/ la protection juridique des agents sous astreinte.

Les références légales de la circulaire sont, outre le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’État déjà cité, le décret n° 2009-924 du 27 juillet 2009 relatif aux modalités de rémunération ou de compensation des astreintes et des interventions de certains personnels relevant des ministères chargés des affaires sociales, l’arrêté de même date fixant les taux des indemnités et les modalités de compensation des astreintes et des interventions en application du décret n° 2009-924 du 27 juillet 2009 et le protocole d’accord UCANSSS du 13 mai 2011 qui définit, pour les agents de droit privé, les conditions de recours aux astreintes et les garanties apportées au personnel appelé à y participer. Ce protocole d’accord UCANSSS est l’objet de l’annexe I de la circulaire.

Le Conseil d’État retient dans cette partie I que la circulaire prévoit qu’en règle générale « l’astreinte impose à l’agent ou au salarié d’être joignable afin de pouvoir intervenir le cas échéant, elle ne l’oblige pas à être présent sur le lieu de travail et le laisse libre de se consacrer, dans cette mesure, à des activités relevant de son libre choix ». Dès lors que « les périodes d’astreinte sont ... sans incidence sur la détermination des périodes de repos quotidiens et hebdomadaires des personnels », les mentions indiquées sur ces points dans la circulaire du 22 juin 2011 ne sont pas, suivant la lecture du juge, contraires aux règles relatives au repos journalier ou hebdomadaire qui découlent de l’article 2 de la Charte sociale européenne, de l’article 31 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ou des dispositions de la directive du 4 novembre 2003. En conséquence, conclut le juge administratif, « les ministres, eu égard à leurs attributions, ont pu légalement édicter » de telles observations dans ladite circulaire. On pourrait estimer que le caractère impératif de ces dispositions reste modéré puisque les formulations de la circulaire semblent dupliquer les différents textes sur lesquels elle se fonde. Toutefois, à trop se saisir de détails qui en formeraient une application, la circulaire dépasse effectivement le cadre classique de l’interprétation administrative.

Le Conseil d’État n’a pas saisi l’occasion de souligner, lors l’examen de cette circulaire du 22 juin 2011, le fait qu’elle a été émise quelque peu en rapport avec une notion, voire même principe, de continuité. La circulaire a été conçue "afin d’assurer la continuité de la réception et du traitement des signaux d’alertes". D’ailleurs, elle rappelle que dans ce but, « a été mis[e] en place une plate-forme régionale de veille et d’urgences sanitaires au sein de chaque ARS. Garantir la permanence de la réponse de l’ARS impose le recours à un dispositif d’astreintes susceptible, notamment, de favoriser la réception et le traitement des signaux d’alerte transmis à l’ARS. » Ces indications qui introduisent la circulaire du 22 juin 2011 en forment la trame et, en même temps, en révèle l’ambiguïté.

Le protocole d’accord UCANSSS du 13 mai 2011, placé comme annexe de la circulaire [3], annonce, en préambule, que toute astreinte dépend de l’obligation constante de pouvoir faire face à une menace ou de gérer une urgence : « La mission d’intérêt général dévolue aux agences régionales de santé (ARS) au service de la santé de la population impose que celles-ci soient en mesure de répondre, à tout moment, aux menaces et situations d’urgences sanitaires. Dans ce cadre, le renforcement de la qualité de réception et de traitement des signaux d’alerte constitue un enjeu majeur. Ce renforcement nécessite que soit assurée la continuité de la réception et du traitement des signaux d’alerte par la mise en place d’une cellule de veille d’alerte et de gestion sanitaire au sein de chaque ARS. Afin d’assurer l’effectivité de cette continuité, y compris aux heures de fermeture de l’ARS, il est nécessaire d’avoir recours à un dispositif d’astreinte. » Sont entremêlés les concepts et les notions d’urgence et de maintenance, ce qui induit une curieuse association entre l’astreinte et la permanence. Or, les registres ne sont pas identiques.

L’astreinte est pensée par rapport à des notions de continuité et de sécurité qui, d’une certaine façon, sont corrélatives à l’idée de permanence. Cette idée de permanence concerne l’activité générale et non pas la fonction d’un agent. La dissociation entre le service et le travail d’un agent dans un service est alors substantielle. La confusion plus ou moins organisée par la circulaire entre astreinte et permanence aurait-elle alors pu être un des appuis d’une décision de justice fondée sur l’incidence d’une interprétation administrative ? La question n’a pas lieu d’être posée. La décision du Conseil d’État du 12 décembre 2012 retient la méconnaissance des structurations administratives et l’étendue du pouvoir hiérarchique.

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- La partie II de la circulaire du 22 juin 2011 est relative à l’organisation des astreintes. Elle annonce que « les missions de service public confiées aux agences régionales de santé imposent au directeur général de mettre en place un système opérationnel de veille et d’astreinte ».

Ainsi que le Conseil d’État le constate, elle fixe plusieurs règles d’organisation des astreintes au sein des agences régionales de santé : « elle précise notamment les catégories de personnels susceptibles d’être concernées par les astreintes et la formation qui leur est nécessaire, le nombre maximal d’astreintes par agent et par année civile et les modalités d’appel aux non-volontaires, les règles de programmation des astreintes et leur schéma d’organisation territoriale et technique ». Il ne s’agissait pas que d’indications, ni de simples renseignements à l’adresse des directeurs des ARS ; malgré les précautions de langage utilisées, la circulaire portait en quelque sorte ’instructions’, mordant ainsi sur les pouvoirs dont disposaient les directeurs des agences pour l’organisation du travail dans leurs services. Sans s’appliquer à décortiquer le détail des règles, le Conseil d’État retient donc les moyens relatifs au périmètre de compétence des ministres signataires. Le Conseil d’État recompose alors les circuits des pouvoirs d’organisation des services entre administrations centrales et établissements publics - ’sous tutelle’ de l’État :

« 6. Considérant que si les compétences qui sont confiées aux agences régionales de santé par l’article L. 1431-2 du code de la santé publique sont, en vertu de l’article L. 1432-2 du même code, exercées par leurs directeurs généraux au nom de l’État, sauf lorsqu’elles ont été attribuées à une autre autorité au sein de ces agences, et si, par suite, en l’absence de dispositions contraires, ces directeurs généraux sont, en tant qu’autorités agissant au nom de l’État, soumis au pouvoir hiérarchique des ministres compétents, les agences régionales de santé sont, aux termes de l’article L. 1432-1 du code de la santé publique, des établissements publics distincts de l’État ; qu’il ne résulte ni de ces dispositions ni d’aucune autre que les ministres détiennent un pouvoir d’organisation des services de ces agences ; qu’un tel pouvoir relève, au sein de chaque agence, du seul directeur général, en tant que chef de service, sans qu’il puisse, à ce titre, recevoir d’instructions de la part des ministres ; que, dès lors, les ministres signataires de la circulaire attaquée n’étaient pas compétents pour fixer les règles d’organisation des astreintes au sein des agences régionales de santé ; que les dispositions correspondantes de la circulaire attaquée doivent, par suite, être annulées ». Est ainsi décidée l’annulation des dispositions de la seule partie II de la circulaire du 22 juin 2011 [4].

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Pourtant, le contenu de cette partie II de la circulaire du 22 juin 2011 retrace pour une large part la perception qu’ont les services centraux tant des obligations de travail des agents que des missions des services déconcentrés comme des activités des établissements publics de l’État. En même temps que resurgit la question de la définition de l’astreinte... - question qui n’intéresse pas le Conseil d’État en l’espèce -, revient sur le devant de la scène la portée à attribuer aux persistances et résurgences de la notion de "tutelle". L’alinéa 1 de l’article L. 1432-1 du Code de la santé retenu par le Conseil d’État dispose en effet : « Les agences régionales de santé sont des établissements publics de l’État à caractère administratif. Elles sont placées sous la tutelle des ministres chargés de la santé, de l’assurance maladie, des personnes âgées et des personnes handicapées. ». Néanmoins, par delà cette interrogation, même si l’impression demeure d’une coïncidence entre le texte de la circulaire et le protocole d’accord UCANSSS du 13 mai 2011, quelques contradictions pourraient être repérées entre ces deux textes...

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Quoiqu’il en soit, c’est à l’article 5 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’État et dans la magistrature qu’il apparaît nécessaire de faire référence pour circonscrire la notion d’astreinte dans les administrations publiques. Cet article dispose : « Une période d’astreinte s’entend comme une période pendant laquelle l’agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l’obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d’être en mesure d’intervenir pour effectuer un travail au service de l’administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif. / Des arrêtés du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pris après consultation des comités techniques ministériels, déterminent les cas dans lesquels il est possible de recourir à des astreintes. Les modalités de leur rémunération ou de leur compensation sont précisées par décret. La liste des emplois concernés et les modalités d’organisation des astreintes sont fixées après consultation des comités techniques. » Les premières mentions reflètent celles de l’article L. 3121-5 du Code du travail : « Une période d’astreinte s’entend comme une période pendant laquelle le salarié, sans être à la disposition permanente et immédiate de l’employeur, a l’obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d’être en mesure d’intervenir pour accomplir un travail au service de l’entreprise. /La durée de cette intervention est considérée comme un temps de travail effectif. »

L’astreinte peut-elle être comprise comme un moyen d’assurer la continuité de l’activité ? On doit l’admettre puisqu’une présence, en forme de disponibilité, est nécessaire pour prendre les décisions qui s’imposent, recevoir les consignes, répercuter les informations, enregistrer les réclamations, saisir les alertes, faire face aux menaces, aplanir des difficultés, parer aux dysfonctionnements, etc. Elle ne peut l’être pour la réalisation de services de maintenance sur place puisque le principe de l’astreinte est, en termes d’obligation pour l’agent concerné [5], "d’être joignable et disponible à tout moment afin d’être en mesure d’intervenir" - ... sauf à vouloir l’instrumentaliser pour compenser les réductions d’effectifs, car tel est bien le risque. En fin de compte, la définition de l’astreinte dans le cadre des fonctions publiques répond de fait à des thématiques de "permanence à distance" relevant une "continuité" de l’action administrative [6].

Si la notion d’astreinte évolue dans une zone d’ombres que les circulaires ne parviennent pas tout à fait à éclaircir, ce ne serait que dans une confrontation entre droit de la fonction publique et droit du travail [7] tant l’astreinte est souvent dépendante d’une présence sur le lieu de travail dans le cadre des missions de service public - jusqu’à justifier l’attribution de logements de fonction dans le bâtiment même qui les abritent. Ce n’était pas l’axe principal de cette affaire que le Conseil d’État a examinée.

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Mais encore, en cette période spécifique de l’année, congés et vacances étant réunis, la lecture du décret n°2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’État et dans la magistrature permet de rappeler certaines règles : 1/ « La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l’État ainsi que dans les établissements publics locaux d’enseignement. /Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d’être effectuées. » (art. 1 al. 1 et 2) ; 2/ « La durée du travail effectif s’entend comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles. » (art. 2)

Les exigences du service public, en ces temps de disette publique, font souvent que ces durées sont largement dépassées !

Notes :

[1] BO Santé-Protection sociale-Solidarité, n° 2011/8, 15 sept. 2011.

[2] ... peut-être parce que, visant principalement les agents publics, elle ne concernait pas directement les administrés, les patients, les malades, les personnes hospitalisées, etc.

[3] Ce qui lui donne une portée administrative dont il ne disposait pas...

[4] ... "ainsi que, dans cette même mesure, de la décision du 12 octobre 2011 par laquelle le ministre du travail, de l’emploi et de la santé et le ministre des solidarités et de la cohésion sociale ont rejeté [le] recours gracieux contre cette circulaire".

[5] Et prévenu à l’avance...

[6] Il suffit pour s’en rendre compte de consulter quelques-uns des arrêtés ministériels pris en application de l’article 5 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000. Par ex. : Arr. 8 mars 2012 fixant les cas de recours aux astreintes et le montant des indemnités d’astreinte, de permanence et d’intervention effectuées par les agents de greffe des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel pour l’instruction ou le traitement des contentieux nécessitant de statuer dans l’urgence ; Arr. 17 sept. 2012 modifiant l’arrêté du 26 novembre 2003 fixant la liste des astreintes mises en place au sein de la direction générale de l’aviation civile, des établissements publics qui en dépendent et du bureau d’enquêtes et d’analyses pour la sécurité de l’aviation civile.

[7] Dans cette circulaire du 22 juin 2011, étaient ainsi mises en regard autant les normes applicables aux agents publics que celles définies par un protocole d’accord pensé à l’attention des agents privés.

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Pr. Geneviève Koubi

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