Droit de la fonction publique Une charte des « valeurs » de la fonction publique ?!

Le 3 mai 2008, par Geneviève Koubi,

Le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France propose la rédaction d’une charte des valeurs du service et de la fonction publics et envisage la création d’une commission nationale des valeurs du service et de la fonction publics.

L’articulation insistante de la question des valeurs pour « donner sa cohérence d’ensemble aux missions de service public et au travail des fonctionnaires » [1] n’assure ni de la connaissance de ces valeurs, ni de leur compréhension, ni même de leur applicabilité. La formulation implique une opération de sélection parmi un ensemble de principes moraux et juridiques et de règles sociales et juridiques. Les quelques règles et principes juridiques qui seraient ainsi promus au rang de valeurs se feraient déposséder de leur sens et perdraient une grande part de leur solidité, de leur stabilité ; de plus, le respect des valeurs est indéniablement de moindre effet que le respect des normes juridiques [2].

Ces travers sont inévitables ; aussi une précaution a-t-elle été prise en soulignant que les valeurs « peuvent … avoir, dans un référentiel de valeurs, une signification et une portée différentes de celle que leur attribuent l’histoire administrative et le droit. Les principes juridiques traditionnels dégagés par le droit public constituent naturellement des valeurs, mais inversement toutes les valeurs ne sont pas des principes juridiques. Le rôle de référence intellectuelle et morale de l’action publique qu’elles doivent jouer, mais aussi leur dimension opérationnelle, impliquent de leur donner une place différente de celle qu’occupent les règles de droit. Il ne faudra donc pas s’étonner si, dans les développements qui suivent, le sens donné à certaines valeurs n’est pas toujours celui que lui donnent la jurisprudence et les manuels de droit administratif. » [3].

Deux temps introduisent cette surélevation des valeurs dans un domaine où le respect du droit et des droits est pourtant substantiel. Le premier est composé à partir des résultats d’un sondage ; le second l’est à partir d’un passage en revue des différents systèmes de droit en vigueur "ailleurs"...

La première liste des « valeurs » présentée dans le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique repose sur les données élaborées par un institut de sondage [4]. Dépourvues de liens avec l’ensemble des règles juridiques applicables au service public comme aux fonctions publiques, ces valeurs se déclinent à partir de perceptions subjectives. Elles ne reflètent pas une connaissance, même approximative, de la déontologie administrative. Exposées pour et par les fonctionnaires publics, la liste de ces valeurs retraduit simplement une certaine manière de concevoir le service à effectuer ou à exécuter [5] et la fonction occupée dans les différents espaces publics (administrations centrales, services déconcentrés, collectivités territoriales, établissements publics, organismes associés à des missions de service public, etc.). Il n’y a donc pas lieu de s’étonner de la forte adhésion des agents publics aux thèmes qui connaissent un certain déclin depuis quelques années tels la « compétence », la « laïcité », la « qualité » et la « responsabilité » tandis qu’une relative déconsidération, superficielle et peu étendue, s’annoncerait envers des principes qui forment le cœur de leur activité comme l’égalité, la continuité, le respect, la solidarité, l’impartialité, l’adaptabilité, la transparence. L’idée d’une relative résistance aux discours aux accents “économistes” portés par la Réforme de l’État depuis une vingtaine d’années dont les termes de « performance » et d’« efficacité » sont des éléments moteurs incontestés n’y transparaît pas. Toutefois, l’idée d’« efficacité » se trouve être la première citée pour ce qui concerne les “valeurs de demain” – la laïcité l’étant alors en dernier lieu.

En décrivant rapidement certains systèmes de fonction publique évoluant entre éthique et droit, alors même que le terme de « valeurs » n’y est pas toujours central, le rapport de J.-L. Silicani relève que « le référentiel de valeurs communes à l’ensemble des services publics et de la fonction publique comprend a la fois des valeurs traditionnelles et des valeurs émergentes. Les premières sont profondément ancrées dans l’histoire des pays considérés. Elles ont la plupart du temps été intégrées dans le droit applicable aux services publics et a la fonction publique. Elles incluent notamment le respect de la légalité, la neutralité, l’intégrité ou encore la continuité. Les secondes sont le fruit de la nouvelle conception de la gestion publique qui s’est affirmée dans les pays développés depuis les années quatre-vingt. Moins reconnues par le droit positif, plus influencées par l’histoire récente de chacun des pays, elles trouvent leur fondement dans l’état actuel de sociétés où les barrières entre secteur public et secteur privé ont tendance a s’estomper et où les activités de services, quel que soit leur opérateur, doivent de plus en plus intégrer les exigences de chaque individu. Elles incluent notamment l’efficacité individuelle de chaque agent, la transparence, ou encore la plus grande attention portée à l’usager » [6]. Ces valeurs sont-elles adaptées au service public en France ? Ne s’agit-il pas de contribuer à l’effacement de la notion de service public [7] et à la privatisation des services publics ? Ces valeurs ne sont-elles pas aussi et surtout l’un des masques des obligations de forme équivoque et d’effet aléatoire qui pourraient être imposées aux agents publics [8] ?

Parce qu’elles « permettent de donner un sens au changement », les valeurs acquièrent un statut de référence : « C’est en revisitant les valeurs traditionnelles et en identifiant des valeurs nouvelles que l’on peut donner un fondement solide à la réforme de la fonction publique et des services publics » [9].

Ces observations invitent à relire le titre Ier du statut des fonctionnaires, posé par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (plusieurs fois modifiée). A propos des obligations imposées aux fonctionnaires, tout en rappelant que l’article 25 précise que « les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées » [10], faut-il penser que les dispositions des articles 26 (sur le secret professionnel et la discrétion professionnelle [11]), 27 (sur l’information du public) et 28 (sur la responsabilité dans l’exécution des tâches et sur l’obéissance hiérarchique) seraient de l’ordre des valeurs ? En parallèle, les différents principes porteurs d’obligations dégagés progressivement par le juge administratif et parfois enregistrés par les textes législatifs, allant du principe de neutralité au principe de formation professionnelle [12], en seraient-ils aussi ? La transformation des principes juridiques en des normes comportementales aux contours flous ne serait pourtant pas sans conséquences.

Ce n’est que pour couvrir le démantèlement des fonctions publiques et, par là, appuyer le désengagement de l’Etat des services publics que « la question des valeurs est devenue l’un des axes de la modernisation » [13].

De fait, la prolifération des « chartes éthiques » élaborées par les entreprises privées justifie le changement de cap recherché ; ainsi la « réflexion d’ensemble sur les valeurs de la fonction publique ou du service public » serait en phase avec « le contexte général d’intérêt pour les valeurs qui touche l’ensemble de la société française, et notamment les entreprises privées ». L’adverbe notamment est un connecteur des plus révélateurs. Il est alors précisé que « la plupart des grandes entreprises françaises sont désormais dotées d’un document synthétique périodiquement enrichi recensant les valeurs auxquelles elles adhèrent ». Et pour certaines d’entre elles, « les valeurs communes sont l’innovation, l’esprit de conquête, la performance, le respect et la confiance », pour d’autres, elles sont « l’engagement, l’ambition, la créativité et la réactivité » ou « le sens du client, la responsabilité, l’innovation, la performance et la solidarité ». Par ailleurs, les codes de déontologie professionnels édictés par voie de décrets ne concernent qu’à la marge les corps et les cadres de la fonction publique [14] ; ces codes – qui ne sont que des codes de bonne conduite ou des guides de bonnes pratiques – répondent à un besoin de régulation des professions concernées, ils peuvent autant s’appliquer aux agents publics qu’aux salariés de droit privé dans un secteur donné. Néanmoins, ce n’est pas dans cette voie que le rapport voudrait engager la refondation de la fonction publique.

L’expression clef est celle de « référentiels de valeurs ». Toutefois les sources de ces référentiels de valeurs comme des valeurs elles-mêmes sont hétérogènes. Ainsi est-il noté que « le système de valeurs dont se sont dotés le service public et la fonction publique au fil du temps est donc endogène. Ses sources sont exclusivement les règles fondatrices de la sphère publique, qu’il s’agisse de la devise de la République, des principes du service public, ou des droits et obligations des fonctionnaires. Cette situation est le reflet de la place depuis longtemps prépondérante de l’Etat dans l’espace social français » [15]. La conséquence de la fin de l’Etat providence en est alors tirée [16] ; les référentiels de valeurs se construiraient alors à partir d’une tension permanente entre individualisme et défense des intérêts collectifs et d’une extension des dogmes de la performance ou de l’efficacité rattachés au secteur privé tout en exposant deux constantes : « la préservation de l’environnement ou la lutte contre les discriminations, qui relèvent plus naturellement de l’intérêt général » [17]. Tout se joue sous les auspices du marché source des valeurs exogènes dont la fonction publique devrait s’approprier…

Le rapport propose que soit réalisée une synthèse « entre les valeurs traditionnelles qui fondent l’identité de nos services publics et de notre fonction publique et qu’il serait absurde de remettre en cause, et les valeurs caractéristiques de la modernité » [18]. Ce sont les valeurs essentielles de la fonction publique plus que des services publics. Elles sont regroupées en trois catégories : 1. valeurs républicaines, 2. valeurs professionnelles, 3. valeurs humaines [19].

• Les valeurs républicaines résident dans la devise : Liberté, Egalité, Fraternité. a/ La valeur liberté, dans laquelle est situé le droit de grève, s’apprécie entre obligation d’obéissance et devoir de désobéissance. b/ La valeur égalité se comprend tant au regard des usagers du service public qu’envers les agents publics [20]. Impartialité et neutralité en relèvent [21]. C’est aussi dans ce cadre qu’interfère la question de la laïcité [22]. c/ La valeur fraternité se déploie comme un facteur directeur du rôle de cohésion sociale du service public. Elle se comprend principalement au regard des usagers. Cependant, en grignotant sur le champ classique de la notion d’égalité, elle serait à la source du principe de non-discrimination « impliquant un traitement égal de chaque personne recourant au service public, sans qu’il soit tenu compte de sa nationalité, du sexe ou de ses opinions ». Elle imposerait aussi « au service public et à ses agents de pratiquer l’équité vis-à-vis des usagers, c’est-à-dire de prendre en compte les difficultés particulières d’une population donnée, quitte a déroger, lorsque les circonstances le justifient et que la loi le permet, au principe de l’égalité de traitement » [23].

• Les valeurs professionnelles du service public et de la fonction publique sont les mêmes que celles en cours dans le secteur privé. Les valeurs : efficacité, performance et qualité, entrent ainsi d’emblée dans ce cadre. Toutefois, la nature spécifique du service public permet de relever d’autres valeurs telles la légalité, l’efficacité, l’adaptabilité, la continuité, la probité et l’exemplarité. a/ La valeur légalité suppose que le fonctionnaire en soit le garant « tant vis-à-vis des ordres de sa hiérarchie qui la méconnaîtraient que des comportements individuels qui ne la respecteraient pas » [24]. De cette valeur découlerait l’obligation du secret professionnel, mais aussi une obligation de loyauté de la part « du fonctionnaire à l’égard des responsables démocratiquement élus qui dirigent la collectivité à laquelle il appartient » [25]. Le glissement sémantique du fonctionnaire-citoyen vers le fonctionnaire-serviteur qui se profile derrière cette phrase n’est pas tempéré par l’explicitation qui suit : « Libre de ses opinions et de son expression, le fonctionnaire doit cependant, dans l’exercice de ses fonctions, exclure de faire obstacle a des ordres légaux au motif qu’ils ne correspondraient pas à ses engagements personnels » [26] — ce qui s’oppose directement à la philosophie républicaine de la Résistance ! b/ La valeur efficacité, fondée de manière incertaine sur l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, reste une notion abstraite et imprégnée d’un risque d’arbitraire patent. Elle se mesure suivant les méthodes de l’évaluation – laquelle n’est plus qu’un moyen d’aligner des chiffres dépourvus de tout sens pratique et éloignés des valeurs humaines évoquées par la suite dans le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France. D’autres valeurs y sont associées ; outre la qualité (pensée comme la « meilleure garantie de l’efficacité » [27]), sont citées : la responsabilité, la transparence qui concerne plus particulièrement les services publics, et l’autonomie. Pour ce qui concerne cette valeur, les registres d’analyse exposés dans le rapport sont assez confus. Il s’agirait de « prendre en compte les aspirations individuelles des citoyens et des agents publics eux-mêmes ». L’objectif serait de faire en sorte que, dans le cadre du service public, chacun des acteurs bénéficierait « d’une autonomie suffisante vis-à-vis des autorités dont il dépend pour s’adapter a ces nouvelles demandes et leur apporter une réponse effective » [28]. Serait-ce dans le but de conjuguer ensemble développement de l’individualisme et désinvestissement des collectivités publiques ? Par ce biais, interfère la question de « la mise en place de règles de gestion des carrières plus souples, qui ne viseraient plus, comme c’est encore trop souvent le cas aujourd’hui, à enfermer dans des normes juridiques le détail de chaque situation individuelle, mais laisseraient davantage de place au dialogue entre l’agent et son employeur » [29]. Mais comment croire que, dans le cadre d’activités d’intérêt général, « la prise en compte de la spécificité de chacun viendrait enrichir la relation hiérarchique » [30] ? c/ La valeur adaptabilité ne se lit pas en droit administratif bien que soient louées les réalisations en matière d’administration électronique. Elle concerne le déroulement de la carrière des fonctionnaires en liaison avec l’obligation qui serait imposée aux pouvoirs publics nationaux et locaux « de prévoir les effectifs et les métiers nécessaires au fonctionnement des services publics de demain » [31], ce qui renforce l’objectif de « la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ». d/ La valeur continuité est annoncée dans une tonalité catastrophiste : « Un pays doit en permanence être défendu contre une éventuelle menace extérieure, la sécurité physique des personnes doit constamment être assurée, l’approvisionnement en biens vitaux pour la survie des populations ne doit pas s’interrompre » [32]. Aucune référence n’est faite au droit de grève, seule la notion de réquisition est énoncée « lorsque la fourniture d’une prestation est remise en cause » [33]. e/ La valeur probité aurait pu être des valeurs humaines [34]. Elle est curieusement exposée en « contrepartie des prérogatives exorbitantes du droit commun dont disposent les services publics pour accomplir leurs missions », étant précisé que les mesures restreignant les libertés « ne sont tolérables par le corps social que dans la mesure où elles répondent à des finalités d’intérêt général et non à la poursuite d’objectifs de nature privée » [35]. La question des traitements des fonctionnaires (et de leur revalorisation régulière) n’est pas là évoquée alors qu’elle accompagne nécessairement l’exigence d’intégrité attendue des usagers à l’égard des fonctionnaires [36]. f/ La valeur exemplarité reprend l’un des thèmes de la campagne présidentielle : « l’administration doit agir de façon irréprochable, afin de mériter la confiance des citoyens ». Le principe d’impartialité a indéniablement plus de force que cette valeur qui, au fond, n’en est pas une. La définition qui en est donnée est pauvre : « l’exemplarité consiste à appliquer soi-même les règles que l’on impose aux autres de respecter » [37].

En définitive, comme aucune des valeurs dites nouvelles ne l’est vraiment, puisque c’est un remodelage des prétendues valeurs traditionnelles tirées de règles et de principes qui est ainsi opéré, l’objectif de ce rapport pourrait apparaître comme un moyen d’impulser une autre lecture des règles de droit, une autre interprétation des principes juridiques... Sur cette base, comment donc composer une charte des « valeurs » du service public, de la fonction publique ?

Chacun de ces référentiels de valeurs est étroitement dépendant de la connaissance du droit du service public comme du droit de la fonction publique. Et si nombreux seraient ceux qui ont « déploré le poids excessif du droit dans le fonctionnement du service public et de la fonction publique » [38]( !!!), cette charte [39] contribuerait-elle mettre à distance le Droit en ces matières ?

Notes :

[1] J.-L. Silicani, Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France, Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, La Doc. fr., 2008, p. 47.

[2] Il existe plus de 300 occurrences du terme de valeurs dans l’ensemble du rapport.

[3] Livre blanc…, p. 53.

[4] Ce sondage a été réalisé en janvier 2008 dans le cadre des fonctions publiques.

[5] Et non en soi le service public…

[6] Livre blanc…, p. 49-50.

[7] V. la définition qui en est donnée dans le Livre blanc…, p. 20 et suiv.

[8] Du moins à ceux qui le resteraient…

[9] Livre blanc…, p. 48.

[10] Cet article est à la base de l’obligation de désintéressement des agents publics…

[11] art. 26 : « Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. /Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions… ».

[12] En tant que le fonctionnaire doit s’adapter au service…

[13] Livre blanc…, p. 49.

[14] Une exception est constituée par le code de déontologie de la police nationale et le code de déontologie des agents de la police municipale.

[15] Livre blanc…, p. 52.

[16] V. la relecture de cette évolution, donnée en trois paragraphes, des Trente Glorieuses à la Présidence de J. Chirac, Livre blanc…, p. 52.

[17] Livre blanc…, p. 52.

[18] Livre blanc…, p. 53.

[19] Cette dernière catégorie ne fait pas l’objet d’observations cri-TIC.

[20] Etant noté que « l’égalité de traitement ne fait … pas obstacle à ce que des différences de traitement existent, lorsque les agents sont placés dans des situations différentes. Par exemple, le mérite professionnel d’un fonctionnaire peut justifier qu’il soit mieux rémunéré que ceux qui exercent le même métier… », Livre blanc…, p. 54.

[21] Puisqu’elles « imposent aux fonctionnaires de ne pas faire intervenir leurs choix philosophiques, politiques ou moraux dans la relation qu’ils établissent avec l’usager »[[Livre blanc…, p. 55.

[22] Des changements sont à (pré)venir sur ce point : « la laïcité impose aux fonctionnaires de respecter les croyances des usagers tout en préservant l’exécution du service public de toute influence religieuse. (…) Il n’est pas aisé pour les fonctionnaires d’appliquer une législation parfois difficile à interpréter et d’arbitrer, face à des situations humainement complexes, entre souplesse et fermeté. Les agents doivent donc pouvoir compter sur l’aide des pouvoirs publics, auxquels il appartient de fixer une ligne de conduite claire et concrète en matière de laïcité », Livre blanc…, p. 55.

[23] Livre blanc…, p. 55.

[24] Livre blanc…, p. 56.

[25] Livre blanc…, p. 56.

[26] Livre blanc…, p. 56.

[27] Livre blanc…, p. 57.

[28] Livre blanc…, p. 58.

[29] Livre blanc…, p. 58.

[30] Livre blanc…, p. 59.

[31] Livre blanc…, p. 59.

[32] Livre blanc…, p. 60.

[33] Livre blanc…, p. 60.

[34] Lesquelles sont : l’engagement, le respect, le sens de la solidarité qui « est indispensable pour que les valeurs républicaines de fraternité, de non-discrimination et d’équité trouvent leur traduction concrète dans l’action de chaque fonctionnaire » (Livre blanc…, p. 62.)

[35] Livre blanc…, p. 60.

[36] Et celle-ci « ne souffre aucune concession »

[37] Livre blanc…, p. 61.

[38] Livre blanc…, p. 72.

[39] V. aussi les développements contradictoires relatifs aux « valeurs partagées », Livre blanc…, p. 66 et suiv.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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