Relations entre administrations et administrés. A codifier ?! Projet de loi - habilitation du Gouvernement - simplifier les relations entre l’administration et les citoyens

Le 10 mai 2013, par Geneviève Koubi,

Un projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens a été déposé devant l’Assemblée nationale au début de ce mois de mai 2013. La principale innovation que contient ce projet est d’envisager la codification des « règles qui régissent les relations entre les administrations et les citoyens ».

L’exposé des motifs de ce projet voudrait faire croire que ces règles "relèvent souvent de la jurisprudence", prétendant alors qu’elles seraient ainsi "difficilement accessibles ... aux administrations" ! Ces mises en perspectives s’effectuent au risque de laisser penser que bien des textes promulgués dans les années 1970 - telles la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public - puis dans les années 2000 - comme la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques - n’auraient pas produit d’effets sur l’organisation de ces relations. Pourtant, cet exposé révèle que « se trouveront ainsi codifiées les principales dispositions des grandes lois relatives aux droits des administrés ». Il ne cite pas lesquelles. On peut penser qu’elles sont, entre autres, ces différents textes cités auxquels il faudrait ajouter les dispositions non rangées au titre de codes modifiés tirées des différentes lois relatives à la simplification du droit et celles de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives.

Un Code des relations entre l’administration et le public en ressortirait donc. Déjà envisagé dans la circulaire n° 5643/SG du 27 mars 2013, relative à la codification [1], ce code se verrait « centré sur les procédures non contentieuses et les relations entre les citoyens, entreprises et usagers, et les administrations, à l’exclusion des dispositions générales qui, si elles concernent bien les administrations dans leurs relations avec les administrés, ont un champ d’application qui excède ces seules relations ». Au vu des progressions réalisées en matière de simplification des formalités administratives, les entreprises seront sans doute les premières bénéficiaires d’un tel code...

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Deux consignes sont avancées : 1. « Seront ... supprimées les règles particulières qui dérogent à une règle générale sans que cette dérogation soit suffisamment justifiée » ; 2. « Sera ... reconnu à chacun le droit de saisir l’administration par courriel ou téléprocédure pour toute demande » [2] - étant précisé que « les administrations (ne seront) pas tenues de donner suite aux demandes abusives par leur caractère malveillant ou répétitif ».

D’autres relèvent d’une intention louable comme « rendre communicables les avis recueillis par l’administration avant même qu’elle prenne sa décision sur une demande ». Ce serait peut-être contraire à la règle selon laquelle, en matière de documents administratifs, le droit à communication ne s’applique qu’à des "documents achevés". Mais en tant que l’objectif de cette disposition aurait pour but de permettre « à chacun de modifier ou compléter sa demande en fonction de ces avis, d’obtenir plus aisément les autorisations nécessaires et de réduire ainsi les délais de réalisation de son projet », le modèle serait d’aménager un faux dialogue entre l’administration et le citoyen [3]. De fait, ces formulations ne sont pas sans conséquences, elles obligent l’administré à se soumettre aux résultats des analyses produites par l’administration, elles présupposent donc que l’administration a toujours raison...

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C’est à l’article 2 du projet de loi que sont annoncés les dispositifs destinés à habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative d’un Code relatif aux relations entre les administrations et le public. La précision selon laquelle "la codification sera effectuée pour l’essentiel à droit constant", nonobstant les « adaptations nécessaires pour harmoniser et simplifier l’état du droit, accroître et améliorer la participation du public à l’élaboration des décisions administratives et adapter les procédures aux évolutions technologiques, pour supprimer des dispositions devenues sans objet ou dont la pratique a révélé le caractère inadéquat », n’est pas anodine. Plusieurs séries de textes peuvent toutefois être opposées à la démarche dont, notamment, la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits en tant que son article 4 prévoit que « le Défenseur des droits est chargé : /1° De défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d’une mission de service public... ».

Il s’agirait donc de discerner les sources et de répertorier les domaines de la loi et du règlement en matière de relations administratives. Il apparaît, cependant, que les textes réglementaires et administratifs ont largement couvert le champ. Ainsi, par exemple, le rappel du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers, aujourd’hui abrogé, ne serait pas inutile ; présenté dans les années 1980 comme le texte fondateur du "statut de l’usager", il comportait nombre de dispositions rendant compte des enjeux des procédures administratives non contentieuses. Doivent être aussi mentionnées la circulaire du 2 mars 2004 relative à la charte de l’accueil des usagers, dite charte Marianne ou charte d’accueil des services publics, et ses différentes déclinaisons dans les services publics [4]. Comment envisager un Code des relations entre l’administration et ses publics sans tenir compte des interprétations administratives ?

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L’exposé des motifs précise, par ailleurs, que « des sujets n’étant pas entièrement couverts par des textes, certaines jurisprudences devront être codifiées » [5]. De ce fait, cette notion de codification "à droit constant" semblerait difficile à mettre en œuvre. Doivent donc être intégrées dans le futur code les interprétations jurisprudentielles.

Mais dans la mesure où le "champ du nouveau code" s’entend de facture organique - en tant qu’il « comprend les services de l’État, des collectivités territoriales, leurs établissements publics, ainsi que les organismes chargés d’une mission de service public » - nombre de nuances introduites par les juges administratif et judiciaire pourraient être infirmées - plus que confirmées.

La lecture administrative des rapports entre administrations et administrés domine nécessairement les modes d’élaboration des codes...

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Dans le projet de loi déposé, cet article 2 est ainsi rédigé : « I. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative d’un code relatif aux relations entre les administrations et le public. // II. – Ce code regroupe et organise les règles générales relatives aux procédures administratives non contentieuses régissant les relations entre le public et les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes chargés d’une mission de service public. Il détermine celles de ces règles qui sont en outre applicables aux relations entre ces administrations et leurs agents. Il rassemble également les règles générales relatives au régime des actes pris par ces administrations. Les règles codifiées sont celles qui sont en vigueur à la date de la signature de l’ordonnance ainsi que, le cas échéant, les règles déjà publiées mais non encore en vigueur à cette date. // III. – Le Gouvernement est autorisé à apporter aux règles de procédure administrative non contentieuse les modifications nécessaires pour : / 1° Simplifier les démarches du public auprès des administrations et l’instruction de ses demandes ; / 2° Simplifier et, lorsque cela est possible, unifier les règles relatives au régime des actes administratifs ; / 3° Renforcer la participation du public à l’élaboration des actes administratifs ; / 4° Adapter les relations entre les administrations et le public aux évolutions technologiques ; / 5° Assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés ; / 6° Harmoniser l’état du droit et abroger les dispositions devenues sans objet, dont la pratique aurait révélé le caractère inadéquat ou qui dérogent, sans justification suffisante, à la règle générale ; / 7° Étendre les dispositions de nature législative ainsi codifiées à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, dans le respect des compétences dévolues à ces collectivités par la loi organique, ainsi qu’aux îles Wallis et Futuna, et adapter, le cas échéant, les dispositions ainsi codifiées aux caractéristiques et contraintes particulières de la Nouvelle-Calédonie et des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution ; / 8° Rendre applicables à Mayotte les dispositions de nature législative ainsi codifiées issues des lois qui ne lui ont pas été rendues applicables. // IV. – Cette ordonnance est prise dans un délai de vingt-quatre mois suivant la publication de la présente loi. // V. – Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance. »

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On remarquera encore que certaines des données présentées à l’article 1er de ce projet de loi devront nécessairement être intégrées dans ce Code des relations entre l’administration et les citoyens. En effet, c’est dans cet article que sont évoquées « les conditions dans lesquelles s’exerce le droit du public de saisir par voie électronique les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes chargés d’une mission de service public, ainsi que le droit de leur répondre par la même voie », et qu’il prévu que « les avis préalables recueillis sur certaines demandes adressées par le public aux administrations et organismes ... sont en principe communicables avant même l’intervention de la décision administrative ».

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Notes :

[1] V. G. Koubi, « Retour à la programmation des codes », JCP A 2013, n° 17, ét. 2115.

[2] Dans le communiqué du Conseil des ministres du 2 mai 2013, l’idée directrice était de signifier un droit au bénéfice de l’administré : était ainsi mentionné « un droit de saisir l’administration par courrier électronique ».

[3] Dans le communiqué du Conseil des ministres du 2 mai 2013 sus-cité, le principe était de faire état d’une expérimentation : « il (le projet de loi) expérimente la communication d’avis donnés par un organisme ou une autorité au cours de l’instruction d’une demande pour permettre au demandeur d’améliorer son projet et de prévenir l’intervention d’une décision défavorable. »

[4] On pourrait aussi faire référence à une circulaire du 27 mai 1993 relative à l’évaluation et à la simplification des formalités administratives qui évoquait la simplification des formalités comme d’un « élément décisif de l’amélioration des rapports entre l’administration et ses usagers ». Mais il s’agissait déjà de faire la part belle aux entreprises, ainsi fut inscrit « au nombre des priorités du Gouvernement l’allégement des formalités et obligations administratives pesant sur les entreprises ainsi que sur l’exercice d’une activité économique ». Or, cette orientation peut tout aussi bien être introduite dans le nouveau Code...

[5] Ce qui constitue une belle invitation à la recherche...

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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