Gel en été : "le gel de la réglementation" Circ. 5667/SG, 17 juillet 2013, mise en œuvre du gel de la réglementation.

Le 18 juillet 2013, par Geneviève Koubi,

Une "ambitieuse politique de simplification normative" revient à émettre des normes, de nouvelles normes donc appartenant à un "flux de textes en préparation", pour activer la suppression d’autres normes, ces dernières relevant d’un "stock" de normes existantes estimées applicables. Les normes, juridiques, administratives et techniques, sont en passe d’être considérées comme de simples marchandises dont il faudrait, du fait d’une comptabilité à peine analytique, vérifier les volumes, peser les poids, évaluer les validités jusqu’à signifier les dates de préemption comme envisager des "dates limites de consommation"...

La mise au point de cette politique de simplification normative dépendrait de "méthodes de consultation participatives", non explicitées dans la circulaire n° 5667/SG du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation. Cette circulaire, publiée au Journal officiel du 18 juillet 2013, a été mise en ligne sur le site du Premier ministre (www.circulaire....gouv.fr) la veille de cette publication officielle, le jour même de sa signature...

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Rappelant que « les projets de textes réglementaires font d’ores et déjà l’objet d’une évaluation préalable destinée à apprécier leur impact sur les collectivités territoriales et les entreprises », signalant qu’« un moratoire est appliqué aux textes imposant aux collectivités territoriales des contraintes qui ne trouvent pas leur origine dans une norme supérieure », faisant part d’une certaine sollicitude à l’égard des entreprises grâce à l’information préalable qui leur est délivrée à propos de l’entrée en vigueur de dispositions nouvelles programmées, la circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation s’appuie sur les décisions prises lors des comités interministériels pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) du 18 décembre 2012 et du 2 avril 2013. Les discours de la MAP rejoignent ainsi ceux de la RGPP...

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- 1./ A partir du 1er septembre 2013, la fonction normative s’associe à une fonction comptable. L’équation « une norme créée, une norme supprimée ou allégée » devra être appliquée. C’est ce que le Premier ministre appelle le "gel de la réglementation".

La notion de norme est alors resserrée autour d’une notion de texte juridique alors même que, outre la distinction entre la norme et la règle essentielle pour la connaissance du droit, la dissociation entre le texte et la norme est un axe fondamental de la compréhension du système juridique par tout administré, par tout citoyen... voire par tout décideur, par tout administrateur. Par cette circulaire, il deviendrait alors possible de mesurer les lacunes de la formation en science juridique...

Ce "gel" prend la forme d’un "moratoire". La suspension des réglementations nouvelles, comprises "hors textes de transposition ou d’application de la loi, commandés par une règle supérieure" [1] s’entend essentiellement à l’adresse des collectivités territoriales et des entreprises pour tout projet de texte réglementaire - et, ainsi la précision doit être clairement signifiée, "non législatif" - créant des [verty fonce]charges à leur endroit. L’emploi du terme "charge" n’est pas anodin. Les langages administratifs sont pétris d’économicismes persistants. L’idée sous-jacente se joue en termes facturiers, puisqu’aucun des projets de texte réglementaire « ne pourra être adopté ... s’il (ne) s’accompagne, à titre de "gage", d’une simplification équivalente ». Les marchandages commencent...

Si la circulaire évoque aussi les administrés sous le terme générique de "public", sans doute est-ce pour éviter les remarques acerbes qui fustigeraient une politique gouvernementale se préoccupant plus des personnes morales, de droit public ou de droit privé, que des particuliers.

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Le Premier ministre ajoute alors que cet objectif mécanique consiste « non seulement à endiguer l’inflation normative, mais encore à accélérer les simplifications. Toute réglementation nouvelle doit désormais contribuer positivement à l’effort de simplification du droit existant. » La simplification administrative des réglementations se réduirait à une fonction de compactage des volumes de "charges", lesquelles devraient être comprises comme des spécifications dont le respect est imposé aux collectivités publiques et aux entreprises, alors même que les directives européennes insistent sur l’application de plus en plus minutieuse des normalisations techniques. Aucune réflexion sur la notion de "densification normative" n’a été menée au préalable, alors qu’elle aurait permis de situer plus valablement les lieux et les terrains de cette amplification de la pression des normes et non des textes - même si les normes ressortissent des textes...

Sans doute parce qu’il fallait imprimer une marque linguistique distinctive, le Premier ministre use du terme de "gel", et prévient que ce "gel" se substitue au "moratoire" précédemment institué à l’adresse des collectivités territoriales, - faisant donc en sorte que la circulaire du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l’adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics [2] soit désormais caduque : le remplacement d’un texte par un autre est donc mis là en application. Il aurait pu en être de même pour la circulaire du 23 mai 2011 relative aux dates communes d’entrée en vigueur des normes concernant les entreprises [3] mais, les trames de cette circulaire semblent toujours répondre aux préoccupations gouvernementales : « La stabilité et la prévisibilité du cadre réglementaire sont d’importants facteurs d’attractivité économique. Inversement, des modifications incessantes de ce cadre sont une source de difficultés et de coûts pour les entreprises. Ceci se mesure par exemple aux dépenses engagées par les plus importantes d’entre elles pour les anticiper, sans que les mêmes facultés s’offrent nécessairement aux entreprises de plus faible taille. »

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Par ailleurs, s’il est précisé que le pilotage de ce dispositif revient au secrétariat général du Gouvernement, aucune référence n’est faite au site relatif aux circulaires : www.circulaire.legifrance.gouv.fr.

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- 2./ A partir du 1er septembre 2013, « l’évaluation préalable des projets de textes réglementaires concernera désormais l’ensemble des textes applicables aux collectivités territoriales, aux entreprises ainsi qu’au public (particuliers, associations) ».

La circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation précise toutefois que l’extension de l’évaluation des "impacts" des projets de textes réglementaires ne concernera pas « les textes uniquement applicables aux administrations de l’État (textes d’organisation des services, dispositions à caractère budgétaire ou financier, règles applicables aux seuls agents de l’État) ». Cette exclusion des textes relatifs à l’administration centrale du champ du gel de la réglementation n’est pas sans susciter des interrogations. Certes, les restructurations des services administratifs s’intensifient, continuant les orientations de la RGPP pour la réduction des personnels de la fonction publique, pour les mutualisations des fonctions, pour les privatisations larvées de services publics... etc., mais les réformes à venir du statut général de la fonction publique de l’État et des collectivités territoriales assureront à ces ambitieuses politiques de nouvelles assises grâce à de nouvelles normes imposant de nouvelles charges aux administrations, au niveau central comme au niveau territorial...

De fait, la question de l’évaluation s’entend en termes techniques pour les ministres destinataires de la circulaire. Les formatages imposés pour la mise en œuvre de cette évaluation étaient déjà plus ou moins appliqués tant ils dépendent de fonctions informatiques et de programmes statistiques. Une incertitude demeure cependant quant à la perception donnée par les programmations informatiques de la notion de "norme" [4] puisqu’interfère une idée de "charge" qui rejoint plus sûrement les aspects financiers que les conduites imposées, en termes de droits ou d’obligations.

Les formats sont usinés dans une "fiche d’impact synthétique unique" qui rassemble tout type d’informations : l’impact du texte en tenant compte des cibles et des destinataires du texte - ce qui ne retraduit en rien les jeux de la réception sociale de la norme - et le respect des bonnes pratiques de réglementation. Sont encore une fois évoquées des "bonne pratiques", cette fois-ci non pas par des entreprises en mal de notoriété sur le plan des conduites responsables en matière de développement durable, mais par un gouvernement qui s’empare de langages entrepreneuriaux pour évoquer une politique normative de suppression de normes.

Ces "bonnes pratiques de réglementation" sont : « - ne pas "sur-transposer" les directives communautaires : toute règle plus exigeante imposée par la France devra être expressément justifiée et validée ; - appliquer le principe de proportionnalité : la rédaction des textes devra laisser des marges de manœuvre pour la mise en œuvre ou prévoir des modalités d’adaptation aux situations particulières ; - renforcer la sécurité juridique : de manière désormais systématique, les textes applicables aux entreprises entreront en vigueur à des dates communes (1er janvier/1er avril/1er juillet/1er octobre) et, pour l’ensemble des textes, un différé minimum devra être laissé afin de permettre à leurs destinataires de s’adapter aux règles nouvelles. » [5]

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- 3./ Donc, pour éviter les critiques qui pointeraient le fait que "ce" gouvernement serait plus soucieux des réactions des collectivités territoriales et des entreprises que les formes de réception sociale des normes par les citoyens, la circulaire du 17 juillet 2013 évoque la nécessité de procéder à « l’information du public sur l’évaluation des impacts et des coûts de la réglementation ».

Comment "le dialogue et la participation" auxquels fait référence le Premier ministre peuvent-ils être condensés dans la délivrance des "’informations sur l’impact, notamment financier, des projets de textes réglementaires" ? Reproduisant dans le champ réglementaire ce qui est déjà en œuvre dans le champ législatif, la circulaire du 17 juillet 2013 propose donc que les études d’impact soient rendues publiques au moment de la mise en ligne des projets de textes - et non des normes - et permettent une "consultation ouverte sur internet"... L’atrophie sociale surdétermine la propension gouvernementale à l’accentuation des problématiques économiques à l’aide des outils numériques.

A l’égard du public, le gel de la réglementation n’est donc pas envisagé... Pourtant, le poids des normes imposant multiples conduites sociales, s’insinuant jusque dans les modes de vie quotidienne, s’instillant dans les sphères privées connaît des articulations redoublées, notamment à travers l’accentuation des procédés technologiques, qu’il s’agisse de téléprocédures, de téléservices, de télésurveillance, de téléconduite, de téléassistance, .... comme de télécontrôle de la consommation individuelle d’électricité, - etc.

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Notes :

[1] Ces mentions étant signifiées entre parenthèses dans la circulaire du 17 juillet 2013.

[2] JO 7 juillet 2010.

[3] JO 24 mai 2011.

[4] Étant signifié par ailleurs que « si l’évaluation des impacts doit évidemment être proportionnée à l’importance du texte et de ses conséquences, il importe que l’évaluation financière soit correctement renseignée, qu’il s’agisse des charges significatives créées par la réglementation ou d’allégements qu’il y serait apporté. »

[5] Ces derniers éléments sont aussi ceux qui sont portés actuellement sur le site Légifrance à la rubrique Entreprises : entrée en vigueur des textes.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

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Pr. Geneviève Koubi

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