A propos des textes publiés aux Bulletins officiels... Circ. 17 juill. 2013, simplification administrative + arrêtés relatifs aux BO des ministères.

Le 18 août 2013, par Geneviève Koubi,

Alors qu’une circulaire du 17 juillet 2013 relative à la simplification administrative et au protocole des relations avec les services déconcentrés [1] envisageait un « "choc de simplification" au profit des collectivités territoriales, des entreprises (spécialement les PME) et du public », notamment en prévoyant que « l’usage de la formule de la circulaire sera désormais réservé à la diffusion d’instructions pour la mise en œuvre d’une politique publique » et que les circulaires ministérielles signées personnellement par les ministres et adressées aux préfets « se présenteront formellement sous l’intitulé "Instructions du Gouvernement" », quelques arrêtés précurseurs de l’attention portée à ces textes au statut indéterminé étaient intervenus dans le but de renommer et remanier les bulletins officiels des ministères .... puis, d’autres ont suivis sans pour autant formellement tenir compte de la spécificité de ces formulations.

Suivant des tergiversations fluctuant entre la nécessité du renforcement de la solidarité gouvernementale et l’indispensable éclaircissement des politiques menées, la démarche du Gouvernement s’inscrit subrepticement dans un cheminement révélateur d’une décomposition des principes clefs de la transparence administrative en termes de mise à disposition au public des ’informations administratives’. Déjà, dans la circulaire du 17 juillet 2013, il était prévu de dissocier distinctement les consignes adressées aux préfets et les informations au public. Dans un point 2 de cette circulaire, était annoncé que « les outils intranet du ministère sont l’instrument adéquat pour la diffusion des recommandations, éclaircissements et précisions nécessaires à l’activité des préfets et des services déconcentrés. Ils offrent en particulier des possibilités de classement, d’organisation de l’information et de consolidation qu’il convient d’exploiter pleinement. C’est par cette voie que seront désormais diffusées les précisions techniques ou méthodologiques nécessaires à la mise en œuvre d’un texte ou d’une politique. » Au point 3, était précisé que « le public, et en particulier les acteurs économiques, exprime le besoin d’une information facile d’accès sur les nouveaux textes présentant un impact particulier. Chaque ministère doit veiller à proposer sur son site internet un service d’informations actualisées et indexées pour les moteurs de recherche. Ces informations seront notamment alimentées par les ressources des outils intranet évoquées au point 2. »

Ces dispositifs doivent être mis en œuvre au 1er septembre 2013 ; la restructuration des bulletins officiels de certains ministères en offre quelques aperçus... mitigés.

Même s’il s’agissait de retraduire "l’impulsion politique", les formulations exposées dans la circulaire du Premier ministre ne sont pas systématiquement retenues dans la présentation des textes devant être publiés dans les bulletins ministériels... A ce propos, aucune référence n’est faite explicitement au site relatif aux circulaires présenté sur Legifrance (circulaire....gouv.fr), alors que la formule instructions du Gouvernement y est insérée en termes de ’type’ de circulaire ; mais, en la matière, il serait plus judicieux de se référer à la circulaire du 25 février 2011 relative aux circulaires adressées aux services déconcentrés laquelle précisait justement que les circulaires "personnellement" signées par un ministre, « qui comportent l’exposé d’une politique, la définition d’orientations pour l’application des lois et des décrets ou la détermination des règles essentielles de fonctionnement d’un service public » devaient, être ainsi dénommées comme "instructions du Gouvernement" ... afin de les distinguer des autres circulaires [2].

 .

● Les spécifications données dans la circulaire du 25 février 2011 pour définir le cadre des instructions du Gouvernement n’ont pas été reprises par la circulaire du 17 juillet 2013. L’expression elle-même n’est pas répercutée dans la présentation remaniée des Bulletins officiels des ministères.

Par exemple, par un arrêté du 31 juillet 2013, dans le Bulletin officiel du ministère chargé du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social intitulé "Bulletin officiel travail, emploi, formation professionnelle" (art. 1), font l’objet d’une publication « les directives, instructions, circulaires, notes de service qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ainsi que tous autres actes d’intérêt général dans les domaines du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social » (art. 3).

Aucune distinction n’est faite entre les directives, les instructions, les circulaires et les notes de service ; elles doivent toutes comporter "une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives" pour mériter une publication. Aucune mention particulière n’est donnée des ’instructions du Gouvernement’ que la circulaire du 17 juillet 2013 convoquait.

De périodicité mensuelle (art. 2), ce Bulletin officiel travail, emploi, formation professionnelle est « consultable sur le site internet du ministère chargé du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social : http://www.travail-emploi.gouv.fr » et « il est également accessible à partir du site Légifrance : http://www.legifrance.gouv.fr ».

Comment ne pas s’interroger sur le fait que le site du Premier ministre circulaire....gouv.fr n’est pas cité ? Mais, il ne le fut pas non plus auparavant...

● Précédemment,

, L’arrêté du 11 juin 2012 portant modification de l’arrêté du 8 avril 2010 modifiant l’arrêté du 30 octobre 1981 portant création d’un Bulletin officiel du ministère de la justice avait pour objet d’effacer une mention qui avait été ajoutée à l’intitulé du ministère durant le quinquennat précédent : « Dans l’arrêté du 8 avril 2010 susvisé, l’intitulé "Bulletin officiel du ministère de la justice et des libertés" est remplacé à chaque fois par l’intitulé "Bulletin officiel du ministère de la justice" » (art. 1).

, Circonstanciées et réfléchies, les brèves signalisations contenues dans l’arrêté du 10 septembre 2012 relatif à la mise à disposition des instructions et circulaires publiées au Bulletin officiel des finances publiques-impôts annonçaient plus clairement l’intention du Gouvernement de s’intéresser aux circulaires administratives et à leurs effets.

La référence au site du Premier ministre créé par le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 modifié relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires [3], et notamment à son article 1-1 [4] en donnait le ton. Sans doute, s’agissait-il de mesurer et contrôler les composants de la ’doctrine fiscale’ en période de récession et dans l’objectif d’une austérisation de la vie économique et sociale, mais la perspective adoptée signe les prémisses d’une recomposition de la mise à disposition des informations administratives au public, les questions de ’mise à jour’ étant substantielles en la matière.

Cet arrêté du 10 septembre 2012 dispose qu’« à compter du 12 septembre 2012, la mise à disposition des circulaires et instructions sur le site internet "BOFiP-Impôts" (http://bofip.impots.gouv.fr) produit, pour l’application du décret n° 2008-1281 susvisé, les mêmes effets qu’une mise à disposition sur le site du Premier ministre mentionné à l’article 1er de ce décret ».

L’objectif était alors de tenir compte de la modification du décret du 8 décembre 2008 opérée par le décret n° 2012-1025 du 6 septembre 2012 relatif à la publication des instructions et circulaires [5].

La lecture de cet article de l’arrêté du 10 septembre 2012 doit être associée à celle des visas. Un de ces visas est essentiel pour comprendre la raison de cette disposition : « Vu le rapport du ministre de l’économie et des finances établissant qu’à compter du 12 septembre 2012, le site "BOFiP-Impôts" sera librement accessible à toute personne connectée à l’internet ; qu’il assurera une publication exhaustive de l’ensemble des instructions et circulaires jusqu’ici publiées au Bulletin officiel des impôts dans sa version papier ; qu’il assurera également la mise à disposition du public de la documentation de base, des réponses ministérielles et rescrits constituant la doctrine fiscale ; qu’il permettra d’avoir accès aux versions successives d’un document ayant fait l’objet de modifications ; qu’il indiquera, pour chaque document, la date de sa mise en ligne ainsi que celle de chacune des modifications dont il fera l’objet ; qu’il mettra à disposition du public un moteur de recherche permettant un accès rapide (à la fois en plein texte et à partir d’un catalogue de mots clés), par la voie de fonctionnalités dites simples ou avancées selon le choix de l’internaute ». De ce fait, c’est en « considérant que le site "BOFiP-Impôts" a vocation à mettre à la disposition du public un nombre important de données requérant un besoin régulier de mise à jour ; qu’il présente des garanties suffisantes en termes d’exhaustivité et de fiabilité des données concernées et en termes d’accessibilité pour le public » que l’arrêté a été édicté...

, L’arrêté du 22 janvier 2013 relatif au Bulletin officiel de la santé, de la protection sociale et de la solidarité au ministère des affaires sociales et de la santé, intitulé Bulletin officiel "santé, protection sociale, solidarité" (art. 1) prévient que « les directives, instructions, circulaires et notes de service qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, ainsi que tous autres actes d’intérêt général dans les domaines de la santé, de la protection sociale et de la solidarité » (art. 2) doivent y être insérés.

L’idée principale, à chaque fois répétée dans les arrêtés relatifs aux bulletins ministériels, est que les directives, instructions, circulaires et notes de service destinées à y être insérées "comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives". Or, d’une part, l’absence de distinction entre ces différents textes accentue la confusion entre les modes de lecture des textes juridiques (dit ’de droit positif’) et les mesures d’organisation du travail dans les services administratifs, et, d’autre part, les ordres de service, restent considérés comme de strictes mesures d’ordre intérieur, et ne semblent pas entrer dans ces catégories... cela même s’ils comportent de telles interprétations ou descriptions.

, Un arrêté du 28 mai 2013 relatif au Bulletin officiel du ministère de la culture et de la communication prévoit qu’y sont publiés « 1° (...) les directives, instructions, circulaires et notes de service qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives et qui n’ont pas fait l’objet d’une publication au Journal officiel de la République française ; 2° Les références des principaux décrets, arrêtés, circulaires et questions écrites publiés au Journal officiel de la République française ; 3° Les arrêtés non publiés au Journal officiel de la République française pris, en application de mesures de portée générale ou individuelle, par les services ou les établissements publics du ministère chargé de la culture. Peuvent également y être publiés tous autres actes d’intérêt général dans les domaines de la culture et de la communication » (art. 3).

Outre le fait que les directives, instructions, circulaires et notes de service devraient (encore une fois) présenter "une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives", il est catégoriquement signifié que ces textes ne doivent pas avoir "fait l’objet d’une publication au Journal officiel de la République française". Si tel est le cas, ils doivent simplement être signalés par ’référence’ [6] et non par ’lien’ - alors le bulletin est exclusivement accessible par internet (www.culturecommunication.gouv.fr) [7].

Cette précision quant à la non publication au Journal officiel est d’importance. Elle devrait, en tout état de cause, être relevée dans tous les cadres, dans tous les domaines. Elle permettrait ainsi d’éviter les doublons inutiles. Peut-être même qu’une telle démarche assurerait d’une meilleure visibilité le site du Premier ministre consacré aux circulaires dans la mesure où, le plus souvent, les bulletins officiels ont une périodicité mensuelle [8]. Dans ce modèle, la publication des circulaires sur le site internet relatif aux circulaires applicables précèderait la publication au Bulletin officiel et validerait la circulaire dès son enregistrement, le Bulletin officiel assurant alors la conservation du texte, voire l’archivage du texte si la circulaire devait un jour être abrogée, retirée, annulée. Cela donnerait plus de poids à des informations rangées sous la rubrique annoncée sur le portail Legifrance : Circulaires et instructions applicables... - tout en faisant remarquer que, désormais, le chapeau du site lui-même affiche : Circulaires et instructions récentes.

● Plus récemment,

Par un arrêté du 16 juillet 2013, le bulletin officiel du ministère de la défense, intitulé "Bulletin officiel des armées" (art. 1), est exclusivement présenté sur internet (art. 4) [9]. Dans ce bulletin hebdomadaire, doivent être publiés : « - les directives, instructions, circulaires et notes de service du ministère de la défense et du ministère chargé des anciens combattants ainsi que des organismes placés sous leur tutelle, qui "comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives" ; - les arrêtés et décisions non publiés au Journal officiel de la République française pris en application de mesures de portée générale ou individuelle par les services de ces ministères ainsi que par les organismes placés sous leur tutelle ; - tous actes d’intérêt général intervenus dans les domaines de compétences de ces ministères. » (art. 2). Il est aussi à noter que « les textes législatifs et réglementaires publiés au Journal officiel de la République française intéressant les domaines de la défense et des anciens combattants sont signalés au Bulletin officiel des armées » (art. 3).

La distinction entre les directives, les instructions, les circulaires et les notes de service n’est toujours pas assurée ; ces différents textes sont tous censés comporter "une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives".

 .

De ces (re)compositions, dérivent plusieurs interrogations.

, D’abord, la nature des textes publiés permet d’exclure nombre d’informations intéressant particulièrement les agents publics eux-mêmes. Par exemple, le décret n° 2012-1154 du 15 octobre 2012 modifiant les conditions de publication des avis de concours de divers statuts particuliers de la fonction publique hospitalière a eu pour objet de supprimer des informations incluses dans le bulletin officiel, la publication des avis d’ouverture des concours et examens professionnels de différents corps de la fonction publique hospitalière.

, Ensuite, force est de constater que la connexion aux différents bulletins officiels des ministères par le biais de Legifrance reste confinée aux informations juridiques et administratives. Mais, dans les circulaires administratives proprement dites, la frontière entre l’administratif et le politique est pourtant ténue.

, Certains bulletins dits ’officiels’ ne sont pas ’ministériels’. Parce que spécialisés ou spécifiques, ils ne sont pas accessibles directement par Legifrance mais dépendent d’institutions publiques de stature nationale. Tel est le cas du Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) qui se présente aussi sous la forme d’un téléservice à l’attention des professionnels et des entreprises sur le site service-public.fr, du Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) qui lui dépend directement de la Direction de l’information légale et administrative (DILA). Pourrait aussi être cité dans ce cadre, en édition "papier", le Bulletin officiel des décorations, médailles et récompenses qui rassemble les nominations dans l’ordre du Mérite agricole, dans l’ordre des Arts et Lettres, dans l’ordre des Palmes académiques et sont publiés sous l’égide des Journaux officiels [10].

, Des bulletins ’officiels’, non rattachés à un ministère, sont pris en charge par les institutions qu’ils concernent directement. C’est le cas du Bulletin officiel de Réseau ferré de France qui est disponible sur le site internet de RRF [11]. Il en est de même pour le Bulletin officiel de l’Autorité de sûreté nucléaire qui, lui, « n’est publié que sur le site Internet de l’ASN »... - ... comme pour d’autres [12]...

En fait, pour évoquer les circulaires, la désignation "bulletin officiel" ne suffit pas. Doit être pris en considération le fait que ce bulletin relève des charges attribuées à un ministère, dépend d’un ministère. Le "M", présent dans les sigles qui concernent ces bulletins [13], acquiert une propriété signifiante [14].

 ,

Il n’en demeure pas moins que les différents ’types et catégories’ de textes placés sous le sceau des "circulaires et instructions applicables" sur le site du Premier ministre ne sont toujours pas explicitement définis.

Le ’type’ contient deux cadres : - Instruction aux services déconcentrés ; - Instruction du Gouvernement. La distinction entre ces deux modules reste incertaine. Si seule la "signature personnelle" du ministre devait la déterminer, ce serait bien dérisoire !!

La ’catégorie’ n’est pas plus précise malgré l’utilisation d’expressions empruntées au vocabulaire juridictionnel : - Directives adressées par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles ; - Mesures d’organisation des services retenues par le ministre pour la mise en œuvre des dispositions dont il s’agit ; - Interprétation à retenir, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, lorsque l’analyse de la portée juridique des textes législatifs ou réglementaires soulève une difficulté particulière [15].

Les instructions du Gouvernement portent-elle "une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives" ? Comment le croire si, s’inscrivant dans le cadre de la communication gouvernementale, elles ne sont destinées qu’à faire passer un message ’politique’ ? Ou bien, faudrait-il penser que ces "instructions du Gouvernement" ne devraient pas être publiées dans ces bulletins officiels... mais plutôt au Journal officiel ?

Ou bien... ? Ou bien... ?

...

Notes :

[1] JO 18 juillet 2013.

[2] V. G. Koubi, « Instructions du Gouvernement et circulaires administratives », Droit cri-TIC, 2 mars 2011.

[3] Selon lequel : « Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. (...) Cette publicité se fait sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes. » (art. 1er)

[4] Art. 1er-1 : « Un arrêté du Premier ministre peut prévoir que, pour les circulaires et instructions intervenant dans certains domaines marqués par un besoin régulier de mise à jour portant sur un nombre important de données, la mise à disposition sur un site internet autre que celui qui est mentionné à l’article 1er produit les mêmes effets que la mise à disposition sur ce site. / L’arrêté du Premier ministre est pris au vu d’un rapport établissant que le site internet proposé présente des garanties suffisantes en termes d’exhaustivité et de fiabilité des données dans le domaine considéré et en termes d’accessibilité pour le public. Il mentionne l’adresse du site et précise la date à partir de laquelle les circulaires et instructions mises à la disposition du public sur ce site sont réputées satisfaire les conditions prévues à l’article 1er. / L’adresse des sites faisant l’objet d’un arrêté pris en application du présent article est référencée sur le site mentionné à l’article 1er. / Au plus tard dix-huit mois après la mise en service d’un site désigné en application du présent article, le service responsable présente un bilan du fonctionnement du site au conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative. »

[5] V. aussi circ. n°13 A-2-12 du 7 septembre 2012 relative à la publication des instructions fiscales et concernant la création de la base documentaire "Bulletin Officiel des Finances publiques - Impôts". V. par ailleurs, Gk, « Circulaires dispatchées sur sites web... pour cause de mise à jour de ’bases de données’ » (7 sept. 2012).

[6] ... et « mention sera faite du titre, de l’objet, de la date et de l’origine desdits documents » (art. 4).

[7] Art. 6, - notant que « les publications antérieures au mois de janvier 1997 peuvent être consultées sur papier au secrétariat général du ministère de la culture et de la communication ».

[8] ... sauf, notamment le Bulletin officiel des armées et le Bulletin officiel du ministère de l’éducation nationale comme celui de l’enseignement supérieur et de la recherche (indubitablement lié au précédent).

[9] à cette adresse : bo.sga.defense.gouv.fr. Les bulletins antérieurs au 1er janvier 2006 peuvent être consultés sous format papier au service historique de la défense.

[10] Tandis que « les promotions et nominations dans les ordres nationaux de la Légion d’honneur et du Mérite paraissent dans le quotidien Lois et décrets ».

[11] L’article 1er de l’arrêté du 27 février 2013 fixant les catégories d’actes et de délibérations publiées au Bulletin officiel de Réseau ferré de France dispose : « Sans préjudice des autres modes de publicité prévus par la loi ou par la réglementation, les catégories d’actes et de délibérations suivantes sont publiées au Bulletin officiel de Réseau ferré de France : - les actes ou informations dont la publication ou la mise à disposition du public sont prévues par la loi ou la réglementation ; - les délibérations du conseil d’administration de Réseau ferré de France relatives aux missions de service public dont l’établissement a la charge ; - les décisions du président de Réseau ferré de France relatives aux missions de service public dont l’établissement a la charge ; - les règles et les procédures de fonctionnement de RFF susceptibles de produire des effets à l’égard de tiers. »

[12] Ex. entre autres établissements publics : bulletin officiel des actes de Voies navigables de France ; bulletin officiel du CNRS... Ou encore, Bulletin Officiel du Grand Port Maritime de Marseille... Etc. Sans oublier que les recueils des actes administratifs des collectivités locales pourraient tout aussi bien user de l’appellation ’bulletin officiel’...

[13] Ex. BOMI (Intérieur), BOMJ (Justice)...

[14] Nonobstant le sigle souvent utilisé pour le Bulletin officiel du ministère en charge de l’éducation nationale : BOEN, le N étant là la marque particulière à retenir.

[15] V. G. Koubi, « Une refonte du site sur les circulaires est-elle possible ? », Droit cri-TIC, 25 mai 2012.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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