Droit de la fonction publique Les références juridictionnelles de la protection fonctionnelle

Le 26 mai 2008, par Geneviève Koubi,

La circulaire du 5 mai 2008 sur la « protection fonctionnelle des agents publics de l’Etat » relève sans aucun doute de la catégorie des circulaires interprétatives.

...

La circulaire du 5 mai 2008 relative à la « protection fonctionnelle des agents publics de l’Etat » abroge une précédente de même objet en date du 16 juillet 1987 ; elle offre une lecture « administrative » de l’article 11 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cet article dispose : « Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales. /Lorsqu’un fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à ce fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui. /La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. /La collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle. /La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des menaces ou attaques la restitution des sommes versées au fonctionnaire intéressé. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d’une action directe qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale. Les dispositions du présent article sont applicables aux agents publics non titulaires ».

La circulaire du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l’Etat a aussi la particularité d’utiliser des références juridictionnelles — plus que jurisprudentielles — pour dérouler son raisonnement et illustrer, sans argumentations approfondies, quelques unes des indications données. Ce sont ces références qui retiennent notre attention...

Pour ce qui concerne le « droit à la protection » que peut invoquer le fonctionnaire, sont cités plusieurs arrêts du Conseil d’Etat qui en restreignent le champ. Ils n’ont qu’une valeur illustrative. Les décisions du Conseil d’Etat du 17 janvier 1996, Mlle Lair [1] et du 17 mai 1995, Kalfon [2], insistent sur l’obligation qu’a l’administration d’assurer la protection de l’agent. La décision du 24 juin 1977, Dame Deleuse, fondée sur l’ordonnance du 4 février 1959 portant statut des fonctionnaires, fait plutôt état d’un droit à obtenir la protection de l’administration pour l’agent attaqué. Ces remarques invitent à tenir compte des références données par la circulaire à propos du refus d’octroi de la protection fonctionnelle. La décision citée du Conseil d’Etat du 14 février 1975, Teigen, a été rendue en « assemblée », elle a été publiée au Recueil Lebon, – ce que la circulaire ne dit pas. Droit à la protection pour le fonctionnaire et obligation de protection de l’agent public de l’administration y sont explicitement liés ; cependant, le juge note qu’il est possible d’y déroger pour des motifs d’intérêt général [3]. Rien n’est dit quant au fait que le retrait après quatre mois d’une décision accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle à un fonctionnaire est illégal (CE, 22 janvier 2007, Min. des Affaires étrangères c/ M., req. 285710) [4] ; en effet, cette décision est créatrice de droits, illégale elle ne peut être retirée que dans le délai de quatre mois.

Pour ce qui concerne la détermination de la collectivité compétente, la décision du Conseil d’Etat du 5 décembre 2005, Commune du Cendre, fait presque office d’arrêt de principe, – ce qu’elle n’est pas – : « l’autorité compétente pour prendre les mesures susceptibles d’assurer la protection d’un agent en application de ces dispositions est non pas celle dont l’intéressé relevait à la date à laquelle il exerçait les fonctions ayant donné lieu aux poursuites, mais celle dont il relève à la date à laquelle il est statué sur sa demande ». Une grille de lecture est alors proposée en la matière, en tenant compte de la position de l’agent au moment de la ‘demande’, afin d’éviter les confusions préjudiciables au bon déroulement de l’action [5].

Sont ensuite décrites les procédures à suivre par l’agent et par la collectivité. C’est à l’agent d’apporter la preuve de l’attaque dont il fait l’objet [6]. Ne sont alors mentionnés que deux arrêts : CE, 21 décembre 1994, Mme Laplace et CE, 28 avril 2004, M. D. Mais ces décisions ont pour particularité de signifier qu’en certains cas, aucune démarche de l’administration ne peut être effectuée à compter de la date de la demande qui semblerait quelque peu tardive ou dont les effets demeurent incertains ou difficiles à apprécier – alors que, comme le juge administratif l’avait déjà noté et comme la circulaire elle-même le rappelle, il n’existe pas de délais précis pour formuler la demande de protection. Ces deux espèces se situent dans le cadre de l’enseignement, secondaire pour l’un, supérieur pour l’autre, il s’agissait soit de courriers soit de motions ou pétitions qui, mettant en cause le choix des méthodes pédagogiques, comportaient des appréciations émises en considération de la personne et constitutives d’outrages… Or, à la date de la demande, aucune démarche de l’administration adaptée à la nature et à l’importance des outrages ou à la gravité des mentions contenues dans ces textes – non diffusés publiquement –, n’était plus envisageable.

Il est aussi rappelé dans la circulaire que la protection accordée n’exclut pas, le cas échéant, – si une faute disciplinaire a été relevée à l’encontre de l’agent –, l’engagement de la procédure disciplinaire : CE, 28 octobre 1970, Delande (publié au Recueil Lebon, par ailleurs) [7]. De toute façon, même si la protection fonctionnelle est accordée, la collectivité publique dispose du choix des moyens : CE, 21 février 1996, De Maillard, (également publié au Recueil Lebon) : les « dispositions législatives établissent à la charge de l’Etat et au profit des magistrats lorsqu’ils ont été victimes d’attaques relatives au comportement qu’ils ont eu dans l’exercice de leurs fonctions, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d’intérêt général, et si l’obligation imposée à l’Etat peut avoir pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le magistrat est exposé, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu’il a subis, laquelle peut notamment consister à assister, le cas échéant, le magistrat dans les poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre, il appartient dans chaque cas au ministre d’apprécier, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce, les modalités appropriées à l’objectif… ». La protection ne signifie pas pour autant une prise en charge intégrale des frais de justice, notamment pour ce qui concerne les honoraires de l’avocat : CE, 2 avril 2003, Chantalou. Cette affaire a fait l’objet de plusieurs décisions citées dans la circulaire [8]. Par ailleurs, l’agent concerné dispose d’un droit à s’absenter pour se rendre aux convocations diverses que la procédure suppose. Les autorisations d’absence ne peuvent être refusées sans raison impérieuse.

Selon le Conseil d’Etat, lorsque les conditions d’octroi de la protection sont réunies, l’administration se doit « non seulement de faire cesser [les] attaques mais aussi d’assurer à l’agent une réparation adéquate des torts qu’il a subis » [9] : CE, sect., 18 mars 1994, Rimasson. Plusieurs fois cité dans la circulaire, cet arrêt (publié au Recueil Lebon) rend compte d’une des dernières applications de l’article 12 de l’ordonnance du 4 février 1959 portant statut général des fonctionnaires en vigueur à l’époque des faits et des décisions contestées : « si aucune disposition de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse n’établit d’obligation d’engager des poursuites dans le cas d’injures ou de diffamations envers les fonctionnaires publics à la charge du ministre, ce dernier n’est pas dispensé, pour autant, de son devoir de protection par tout moyen approprié et notamment en assistant, le cas échéant, le fonctionnaire dans les procédures judiciaires qu’il entreprendrait pour sa défense ». L’administration peut encore prévoir d’indemniser l’agent avant l’action contentieuse [10].

Dans la circulaire du 5 mai 2008, ce sont les attaques contre l’agent qui sont répertoriées. La notion d’outrage qui est des plus insidieuses tant pour les agents que pour les administrés, n’est pas abordée de manière spécifique [11]. Ces attaques sont de diverses natures et de divers effets mais elles ne peuvent être prises en considération que si elles sont directement liées à la qualité, à la fonction ou au travail de l’agent. Plusieurs autres décisions juridictionnelles sont mentionnées dans le but de signifier l’importance de ce lien avec la fonction. Pour rendre compte de l’actualité de la question, il aurait été peut-être plus avisé de citer la récente décision du Conseil d’Etat du 17 mars 2008, Mme Eliette A. (req. n°280813) : « le courrier en date du 15 décembre 1998 adressé par des parents d’élèves au recteur d’académie de Montpellier, s’il critique de façon véhémente l’organisation du service public de l’éducation nationale, ne comporte pas des “menaces, violences, voies de faits injures, diffamations et outrages” à l’encontre de Mme A, au sens de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ; par conséquent, l’administration n’était pas tenue d’accorder à la requérante la protection sollicitée au titre de cet article à raison du contenu de ce courrier… ». Les attaques consistent certes en des violences “réelles” comme les menaces verbales ou écrites, les agressions physiques ou les atteintes aux biens de l’agent [12] mais elles doivent encore, ainsi que le relève le juge administratif, avoir le « caractère d’une mise en cause personnelle », expression que ne relève pas particulièrement la circulaire du 5 mai 2008. Aucune illustration concrète de ces attaques n’y est donnée. Ce serait à travers les arrêts cités qu’il serait possible d’en trouver, mais la plupart des cas relevés concernent la publication dans la presse de communiqués comportant des appréciations désobligeantes [13], des insultes ou des injures, des accusations diffamatoires, etc. De même, aucune indication n’est délivrée quant aux modalités de résolution des situations qui n’auraient eu d’échos que dans la vie intérieure des services.

Il n’en reste pas moins que la prévention demeure le meilleur moyen d’éviter ces débordements qui sont parfois le fait d’usagers excédés par les dysfonctionnements répétés des services auxquels ils s’adressent. Car, ainsi que plusieurs rapports en attestent, les attitudes irrespectueuses et agressives envers certains agents se multiplient, notamment dans les zones urbaines les plus denses [14]. S’ils n’excusent en rien ces formes comportementales de réaction aux refus et rejets des demandes, aux déconvenues ou frustrations subies, ces dysfonctionnements sont aussi le résultat de la dégradation des conditions de travail des agents publics, qu’il s’agisse des conséquences de la réduction des personnels ou du recours systématique à l’informatique dont les erreurs et les bugs, prétendument impossibles et trop souvent irrécusables, ne sont pas dépourvus d’incidences sur la situation des usagers – comme sur leur humeur ! [15] Néanmoins, la précision donnée dans la circulaire quant au fait qu’un agent public peut être auteur de ce type d’attaques à l’encontre d’un collègue revêt un certain intérêt, non parce qu’elle consiste à rappeler que cet agent serait passible de poursuites disciplinaires, mais bien parce qu’elle montre les excès auxquels la dépréciation des conditions de travail et l’état des relations professionnelles qui en découle risqueraient parfois de conduire [16]…

Evidemment, qu’il s’agisse d’actions menées en matière civile ou en matière pénale [17], ce sont les questions relatives à la prise en charge des frais et à l’indemnisation des agents qui constituent la plus grande part des développements [18].

Bien que la circulaire se préoccupe essentiellement des agents publics de l’Etat, elle intéressera tous ceux qui s’interrogent sur les lectures administratives des textes juridiques relatifs aux fonctions publiques – c’est-à-dire à la fonction publique de l’Etat, à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière [19].

Notes :

[1] objet de la part de deux organisations syndicales de prises à partie par voie de presse : « les faits dont il s’agit et les expressions utilisées à cette occasion par lesdites organisations entrent dans le champ d’application des dispositions susmentionnées de la loi du 13 juillet 1983 ».

[2] « l’ancienneté des faits relatés dans ces attaques ne dispensait pas l’Etat de son devoir de protection par tout moyen approprié ; que le refus de protection, qui ne repose sur aucun motif d’intérêt général, est entaché d’excès de pouvoir… »

[3] ce qui ne fut pas retenu en l’espèce…

[4] En l’espèce, le fonctionaire était poursuivi pour gestion de fait devant la Cour des comptes.

[5] V. tableau, p. 4 de la circulaire.

[6] Etant entendu que le dépôt de plainte de l’agent peut précéder celui de la collectivité publique : CE, 25 juillet 2001, SGEN, cité p. 10 de la circulaire.

[7] En l’espèce, l’agent qui avait invoqué la protection fonctionnelle à laquelle il avait droit à l’encontre d’accusations de « manœuvres frauduleuses », s’était rendu en fait coupable de négligences..

[8] et pour cette décision, également publiée au Recueil, la circulaire donne la référence complète ( : p. 909).

[9] Cette expression est reproduite dans la circulaire.

[10] Mais, quel que soit le cas, « si la protection instituée par les dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 comprend, le cas échéant, la réparation des préjudices subis par un agent victime d’attaques dans le cadre de ses fonctions, elle n’entraîne pas la substitution de la collectivité publique dont il dépend pour le paiement des dommages et intérêts accordés par une décision de justice, aux auteurs de ces faits lorsqu’ils sont insolvables ou se soustraient à l’exécution de cette décision de justice, alors même que l’administration serait subrogée dans les droits de son agent » : CE, 23 février 2005, Min. Intérieur c/ M. Hervé X, req. 271748 - non cité dans la circulaire.

[11] Pourtant une définition de l’outrage ne serait pas inutile pour éviter certains abus…

[12] La circulaire cite à ce propos l’arrêt : CE, 6 novembre 1968, Benejam (publié au Recueil). L’atteinte aux biens consistaient en le pillage du mobilier et l’occupation de l’appartement du fonctionnaire. Les faits se déroulaient en Algérie, aux lendemains du référendum d’autodétermination… Plusieurs textes juridiques pouvaient être invoqués mettant en jeu tant les autorités algériennes que les autorités françaises.

[13] Par ex., CE 16 décembre 1977, Vincent, là encore, publié au Recueil Lebon sans que la circulaire ne le signale.

[14] D’où la question de P Morel-A-L’Huissier au ministre de la fonction publique en 2006.

[15] A ce titre, v. circ. du ministre de la justice du 31 octobre 2002 sur la mise en oeuvre des dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 modifiée relatives à la protection fonctionnelle des agents publics.

[16] V., non mentionné dans la circulaire, CE, 26 janvier 2007, M. Gilbert A, req. 285156.

[17] V. sur ce point, non cité dans la circulaire : CE 14 novembre 2007, Commune de Coudekerque-Branche, req. 296698. V. aussi, L. Bartmann, « Fonction publique : la protection fonctionnelle en cas de poursuites pénales ».

[18] V. la circulaire, p. 12 à 16. Cependant, en droit de la fonction publique, l’un des intérêts de ces développements serait la présentation des références juridictionnelles retenues pour une présentation de distinction entre la faute de service et de la faute personnelle

[19] V. aussi, S. Petit, Le droit à la protection des agents des trois fonctions publiques, ed. Berger-Levrault, coll. Gestion publique, 1998.

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Pr. Geneviève Koubi

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