- Une lettre rectificative au projet de loi sur la déontologie dans la fonction publique. Des valeurs plus que des principes ! Lettre rectificative au projet de loi (n° 1278) relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Le 26 juin 2015, par Geneviève Koubi,

Déposé le 17 juillet 2013 devant l’Assemblée nationale, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires voudrait assurer de la prévention des conflits d’intérêts fait l’objet d’une « lettre rectificative » gouvernementale - décidée à la suite d’une communication du ministre de la fonction publique lors du Conseil des ministres du 17 juin 2015 - : « L’ensemble des articles du chapitre Ier du projet de loi, qui porte sur la déontologie et la prévention des conflits d’intérêts, est modifié par la présente lettre rectificative » [1].

Cette lettre rectificative tient compte de l’entrée en vigueur de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et du rapport sur « l’exemplarité des responsables publics », remis au Président de la République le 7 janvier 2015. Mais au-delà de la question des conflits d’intérêts puisqu’une telle mise en perspective concerne plus les sphères dites « supérieures », les hauts fonctionnaires, les personnels nommés sur des emplois à discrétion, que les simples fonctionnaires subordonnés..., l’idée est aussi de « réaffirmer le principe de laïcité, c’est-à-dire de neutralité religieuse, comme valeur fondamentale respectée par les agents de la fonction publique ».

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Estimant que le « système de fonction publique ... constitue un gage de cohésion et de continuité du service public », le Gouvernement adresse alors « une lettre rectificative modifiant les dispositions du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires » [2]. Et au lieu de s’en tenir à des principes de droit, il s’agirait donc pour lui de signifier des « valeurs fondamentales de la fonction publique ». Plus encore, l’idée est de construire « une fonction publique exemplaire, porteuse de valeurs républicaines, qui consacre ses principes fondamentaux et rénove son approche déontologique pour renforcer le lien qui unit les citoyens au service public ». Sous le couvert du mot de « déontologie », se profilent donc nombres d’obligations et de contraintes pour les fonctionnaires et agents publics [3].

Au risque de modifier la perception du principe de neutralité du service public qui ne se concentre pas autour des problématiques religieuses, la réécriture de l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires en répercuterait l’objectif : « Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. / Dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité. / Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il doit notamment s’abstenir de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. / Le fonctionnaire traite également toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. / Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services placés sous son autorité. »

L’exposé des motifs de la lettre rectificative confirme cette religiosisation de l’idée de neutralité : « L’article 1er réaffirme, d’une part, la portée du principe républicain de laïcité, dont le respect est à la fois une valeur et une obligation pour les agents publics dans l’exercice de leurs fonctions. Le principe de laïcité, c’est-à-dire de la neutralité religieuse, dans les relations des agents publics avec les usagers trouve une traduction à travers la réaffirmation, pour les fonctionnaires, de l’égalité de traitement des usagers et du respect de leur entière liberté de conscience et de leur dignité. » Et, pour renforcer le pouvoir des chefs de service - compris, comme le signale cet exposé « au sens de la jurisprudence Jamart [4] » - sur leurs subordonnés, il est précisé que « le rôle, la responsabilité et les prérogatives du chef de service demeurent essentiels dans le dispositif déontologique envisagé par le Gouvernement. Le chef de service doit ainsi s’assurer du respect des obligations et des principes déontologiques des agents placés sous son autorité » [5].

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comparer :

- projet déposé en juillet 2013

PDF - 1002.4 ko

- lettre rectificative de juin 2015

PDF - 3.2 Mo

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Les enjeux de cette « lettre rectificative » sont donc explicités dans l’exposé des motifs, l’actualisation des dispositions envisagées en 2013 s’avérant nécessaire, notamment pour « renforcer les outils déontologiques et la cohérence du dispositif de prévention des conflits d’intérêts (articles 2 à 5, articles 8 et 9) ; assurer l’exemplarité des employeurs publics en précisant des règles de portabilité de l’ancienneté des agents contractuels venant compléter des dispositions relatives à certaines conditions de recours aux agents non titulaires dans le projet de loi (article 15) ».

Mais encore, parce que désormais le pli est pris, l’idée est d’encore une fois solliciter une habilitation pour légiférer par ordonnances de l’article 38 de la Constitution, et en la matière afin de modifier « des dispositions relatives aux congés de parentalité, aux positions statutaires et à la mobilité » et de procéder « à la transposition des règles déontologiques aux membres du Conseil d’État, aux magistrats et personnels de la Cour des comptes, aux magistrats administratifs et financiers, afin de simplifier et d’accélérer l’examen du projet de loi (articles 24 et 25) ». Étant entendu que « ces ordonnances ... comporteront des dispositions destinées à améliorer la qualité du service rendu au justiciable » ( !).

En conséquence, « le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, qui reste structuré en quatre titres, comprend huit chapitres et vingt-cinq articles, contre treize chapitres et cinquante-neuf articles dans sa précédente version » [6]. Se conjuguent ainsi économie de papier et simplification des règles de droit, là suivant la forme d’une contraction des thèmes autour de prétendues « valeurs »…

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L’exposé des motifs de cette « lettre rectificative » insiste sur les modifications apportées au titre Ier du projet de loi relatif à la déontologie : 1/ une actualisation du « chapitre Ier qui porte sur la déontologie et la prévention des conflits d’intérêts ; 2/ une consolidation « des pouvoirs de la commission de déontologie de la fonction publique » – en relation avec les dispositions de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Et, « le chapitre II relatif aux cumuls d’activités reste inchangé ».

Sur le premier point, il s’agit de « concilier la prévention des conflits d’intérêts avec le bon fonctionnement des instances administratives à caractère collégial au sein desquelles un fonctionnaire peut être nommé (par exemple, les jurys de concours) ». On peut penser qu’en la matière, l’exemple des jurys de concours ou d’examens professionnels n’est pas des plus pertinent. Le « droit des concours » s’en trouverait d’ailleurs que peu modifié au vu des pratiques existantes. Néanmoins, aussi bien quelques nuances que quelques rigidités pourraient en ressortir [7].

De la même manière, on peut s’étonner des développements présentés dans cet exposé à propos de « la conciliation de cette obligation avec le principe constitutionnel de participation des agents ». L’argument y est ainsi présenté : « il convient de distinguer les situations résultant de l’exercice, par un représentant syndical, de fonctions susceptibles de le conduire à défendre ses intérêts personnels du cas où il exerce ès qualité des fonctions le conduisant à défendre des intérêts collectifs ou à défendre un agent au sein des instances administratives à caractère collégial au sein desquelles il est amené à siéger à ce titre (par exemple, commissions administratives paritaires, comités techniques, organismes mutualistes, de prévoyance ou d’action sociale) » [8].

Sur le deuxième point, comme la question des conflits d’intérêts se pose surtout à d’autres niveaux, et surtout dans les procédures de nomination aux hautes fonctions publiques et dans les brouillages entre fonctions publiques et activités annexes telles les participations à certaines instances d’administration, les règles relatives au (non-)cumul sont maintenues. C’est aussi pour cela qu’il est prévu qu’une liste des emplois concernés par la vérification des intérêts déclarés, à raison de leur niveau hiérarchique ou de la nature des fonctions exercées « sera fixée par un décret en Conseil d’État ».

Ces autres dispositions sont explicitées…. approfondissant le modèle de prévention des conflits d’intérêts, instituant un mécanisme de déclaration des intérêts et de vérification des intérêts déclarés [9]. En quelque sorte, ce sont ces procédures qui justifierait l’intrusion de cette lettre rectificative dans le processus législatif. Certes, « la lettre rectificative au projet de loi renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir le modèle et le contenu de la déclaration d’intérêts, ainsi que ses modalités de dépôt, de mise à jour et de conservation » [10]. Mais encore, elle entend renforcer « le rôle ainsi que les moyens d’action de la commission de déontologie », tandis que « les fondements principaux du contrôle exercé par la commission de déontologique sont recentrés … sur les critères de neutralité et d’indépendance du service, sans préjudice des autres principes déontologiques inhérents à l’exercice d’une fonction publique tels que l’obligation de dignité ».

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Le maître mot est encore « l’exemplarité », non plus en rapport avec la notion de développement durable mais bien dans un objectif de « moralisation » de la vie publique [11]. La valeur fondamentale est donc la « morale publique »...

Notes :

[1] - Cours concerné : Droit des fonctions publiques

[2] Ce pourrait être le sujet d’un article : « La lettre rectificative d’un projet de loi »...

[3] V. par ex., C. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, Dalloz, coll. Connaissance du droit, 1995 ; F. Chambon, O. Gaspon, La déontologie administrative, LGDJ, coll. Systèmes, 1997 ; V. Kondylis, Le principe de neutralité dans la fonction publique, LGDJ, Bibl. droit public, 1997 ; D. Jean-Pierre, L’éthique du fonctionnaire civil, LGDJ, Bibl. droit public, 1999 ; D. Truchet et J. Moret-Bailly, Déontologie des juristes, PUF, coll. Licence droit, 2010. Et, G. Koubi, « À la recherche d’une définition spécifique de l’obligation de neutralité des fonctionnaires et agents publics », LPA, 5 janv. 1990, p. 6 ; V. Kondylis, « La notion de neutralité dans la fonction publique », ERPD/REDPG, 1995, n° 2, p. 357 ; E. Mitard, « L’impartialité administrative », AJDA 1999, p. 478.

[4] CE, 7 février 1936, Jamart, Rec. CE, p. 172

[5] Ce qui sera à concilier avec l’article 25 ter tel qu’il est aujourd’hui prévu pour rendre compte d’un « lancement d’alerte éthique » : « Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération le fait qu’il a relaté aux autorités judiciaires ou administratives des faits susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts dont il aurait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions, ou témoigné de tels faits auprès de ces autorités, dès lors qu’il l’a fait de bonne foi et après avoir alerté en vain son supérieur hiérarchique ».

[6] Aparté : au moins à cette occasion est signifiée l’abrogation de la réorientation professionnelle dans la fonction publique de l’État telle qu’elle avait été prévu par les dispositifs issus de la RGPP. L’idée avancée dans le projet de loi est alors que « le fonctionnaire dont l’emploi est supprimé, (bénéficie d’)une priorité de recrutement, sur sa demande, sous forme d’affectation ou de détachement, sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans un service ou administration située dans la même zone géographique, après avis de la commission administrative paritaire compétente (nouvel article 21).

[7] V. D. Espagno, Le droit français des concours entre permanence et évolution, RFAP, 2012/2, n° 142, p. 369.

[8] Il est à noter qu’il est fait référence à une circulaire du 23 avril 1999 relative aux commissions administratives paritaires …. non référencée sur le site www.circulaires...gouv.fr.

[9] Précisant une « obligation de déclaration d’intérêts et de déclaration de situation patrimoniale les directeurs de cabinet des autorités territoriales » ; contrôle des départs vers le secteur privé par la Haute Autorité de transparence de la vie publique « pour les agents publics qui sont en même temps titulaires d’un mandat local ».

[10] Et il restera à compter combien de traitements automatisés de données à caractère personnel devront être créés pour l’application de ce dispositif.

[11] Ainsi, « le titre III sur l’exemplarité des employeurs publics comprend deux chapitres relatifs à l’amélioration de la situation des agents non titulaires (chapitre Ier) et à l’amélioration du dialogue social dans la fonction publique (chapitre II) ».

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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